A política externa norte-americana para a República Popular da China: cooperação ou competição? por Cesar Augusto Lambert de Azevedo - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

CESAR AUGUSTO LAMBERT DE AZEVEDO

A Política Externa Norte-americana para a

República Popular da China: cooperação ou competição?

São Paulo

2008

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

A Política Externa Norte-americana para a

República Popular da China: cooperação ou competição?

Cesar Augusto Lambert de Azevedo

Tese apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Ciência Política do

Departamento de Ciência Política da

Faculdade de Filosofia, Letras e

Ciências Humanas da Universidade de

São Paulo, para a obtenção do título de

Doutor em Ciência Política.

Orientador: Prof. Dr. Amâncio Jorge Silva Nunes de Oliveira

São Paulo

2008

À minha esposa Carmosina, sempre companheira de jornada,

pelo estímulo e compreensão em todos os caminhos navegados.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Prof. Dr. Amâncio Jorge Silva Nunes de Oliveira pela

paciência, esclarecimentos objetivos e disponibilidade, imprescindíveis à realização deste trabalho acadêmico.

Ao Prof. Dr. José Luiz Niemeyer dos Santos Filho pelo debate franco e

instigante, que muito me ajudou nas investigações.

A todos os funcionários do Departamento de Ciência Política, em especial à Rai pela atenção e pronta ajuda dispensadas, fundamentais durante o Doutoramento.

Aos companheiros do CAENI, pela oportunidade de participar de discussões

acadêmicas que muito me ajudaram a construir este trabalho.

À FACAMP, em especial ao Prof. Dr. João Manuel Cardoso de Mello e à Profa.

Dra. Liana Aureliano, que me honraram com a confiança e apoiaram na elaboração desta tese.

Aos Professores Doutores Janina Onuki, Rodrigo Duarte Fernandes dos Passos,

Salvador Ghelfi Raza, Eduardo Barros Mariutti pelas observações e comentários que contribuíram no desenvolvimento deste trabalho.

In memoriam ao Prof. Dr. Braz José de Araújo, o formulador da idéia da realização do Doutoramento, sem o qual o caminho para concretizá-lo não teria sido iniciado.

RESUMO

A tese busca apresentar uma explicação para a formulação da política externa

norte-americana para a República Popular da China, a partir da disputa de grupos de interesse doméstico por espaço nessa política. Essa disputa tem por locus o Congresso dos EUA. Das formas de relação entre os grupos domésticos e os membros do

Legislativo, o trabalho elege o financiamento de campanhas eleitorais combinado com os perfis político-ideológicos dos congressistas. Destes, são examinados os que introduziram propostas levadas à votação em plenário, nas duas casas legislativas. São também verificados os resultados dessas propostas em plenário. A combinação do financiamento de campanha com o perfil político-ideológico permite o estabelecimento de categorias de identificação desses congressistas. As categorias apontam para a aceitação ou a rejeição das relações sino-norte-americanas. Com base nessas categorias, é verificada a inclinação à cooperação da política externa dos EUA para a República Popular da China.

Palavras-chave: Política Externa; Política Internacional; Relações Internacionais; Estados Unidos da América; China.

ABSTRACT

This thesis aims to present a explaining to the formulation of the U.S. Policy toward Peopleś Republic of China, from the dispute of interest domestic groups for a room in this Policy. Dispute has locus on the U. S. Congress. From kinds of relations among domestic groups and members of the Legislative, this work chooses elections campaigns financing combined with the politic-ideological side view of the members of the Congress. Among these are investigated sponsors and cosponsors responsible for introduce proposes for roll call at plenary assemblies of both Legislative Houses. Vote results are examined too. The arrangement of elections campaigns financing with politic-ideological side view allows the institution of identification categories of the members. These categories point toward acceptance or rejection of the US-China relations. Based at these categories, is determined the tendency to cooperation for the US policy toward China.

LISTA DE QUADROS, TABELAS E GRÁFICOS

Quadro 1 – Concessão da NMF e obtenção da PRTR.....................................................75

Quadro 2 – Segurança......................................................................................................83

Quadro 3 – Direitos Humanos.........................................................................................90

Tabela 1 – Distribuição quantitativa de congressistas por categoria..............................96

Gráfico 1 – Representação da tabela 1............................................................................96

Tabela 2 – Grupos de GI X número de congressistas apoiados.....................................98

Gráfico 2 – Representação da tabela 2............................................................................99

Tabela 3 – Grupos de GI X número de congressistas democratas apoiados................100

Gráfico 3 – Representação da tabela 3..........................................................................101

Tabela 4 – Grupos de GI X número de congressistas republicanos apoiados..............101

Gráfico 4 – Representação da tabela 4..........................................................................102

Tabela 5 – Segmentos de financiamento X categorias aplicáveis................................105

Gráfico 5 – Representação da tabela 5 referente aos democratas..................................106

Gráfico 6 – Representação da tabela 5 referente aos republicanos...............................107

Tabela 6 – Ordem decrescente de contribuição X categoria........................................114

Tabela 7 – Síntese explicativa da conjugação GI X Perfil político-ideológico do Congresso dos EUA nas questões referentes à RPC...................................116

LISTA DE SIGLAS

AC Apoio Condicional

ACDA Arms Control and Disarmament Agency

AFL American Federation of Labor

AI Apoio Incondicional

AIEA Agência Internacional de Energia Atômica

AK Alaska

AL Alabama

ALCA Área de Livre Comércio das Américas

APA Administrative Procedure Act

AR Arkansas

AZ Arizona

BCRA Bipartisan Campaign Reform Act

BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento

CA Califórnia

CAFTA Central América Free Trade and Agreement

CBERS China-Brazil Earth Resources Satellite

CIO Congress of Industrial Organization

CO Colorado

CT Connecticut

D Democrat

DC District of Columbia [Washington]

DE Delaware

DH Direitos Humanos

DNOG Divisão Naval de Operações de Guerra

EAM End Against the Middle

EO Executive Order

EPL Exército Popular de Libertação

EUA Estados Unidos da América

FEC Federal Election Commission

FL Florida

FMI Fundo Monetário Internacional

GA Georgia

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

GF Guerra Fria

GI Grupo de Interesse

H.CON.RES. House Concurrent Resolution

HI Hawaii

H,J,RES. House Joint Resolution

HR House of Representatives

H.RES. House Resolution

IA Iowa

ICBM Intercontinental Ballistic Missile

ID Idaho

IL Illinois

IN Indiana

IRA Irish Republican Army

KS Kansas

KY Kentucky

LA Louisiana

MA Massachussetts

MD Maryland

MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

ME Maine

MI Michigan

MN Minnesota

MO Missouri

MS Mississippi

MT Montana

NADA National Automobile Dealers Association

NAFTA North America Free Trade and Agreement

NASA National Aeronautics and Space Agency

NC North Caroline

ND North Dakota

NE Nebraska

NED National Endowement for Democracy

NH New Hampshire

NJ New Jersey

NM New Mexico

NMF Nação Mais Favorecida

NSS National Security Strategy

NTR National Trade Relations

NV Nevada

NY New York

OH Ohio

OK Oklahoma

OMC Organização Mundial do Comércio

ONU Organização das Nações Unidas

OR Oregon

OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte

PA Pennsylvania

PAC Political Action Committees

PAP Polícia Armada do Povo

PCCh Partido Comunista Chinês

PNTR Permanent Normal Trade Relations

R Representative/ Republican

RC Roll Call/Rejeição Condicional

RI Rhode Island/Rejeição Incondicional

RPC República Popular da China

S Senate/Senator

S.AMDT. Senate Amendment

SALT Strategic Arms Limitation Treaty

SC South Caroline

SeCEX Secretaria de Comércio Exterior [do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior]

S.CON.RES. Senate Concurrent Resolution

SD South Dakota

(2ª) GM Segunda Guerra Mundial

SI Sistema Internacional

S.J.RES. Senate Joint Resolution

S.RES. Senate Resolution

TN Tennessee

TNP Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares

TRA Taiwan Relation Act

TX Texas

UNCLOS United Nations Conference on the Law of the Sea

UNFPA United Nations Fund for Populations Activities

USTR United States Trade Representative

UT Utah

VA Virginia

VT Vermont

WA Washington

WI Wisconsin

WV West Virginia

WY Wyoming

ZEE Zona Econômica Especial

SUMÁRIO

Introdução.....................................................................................................................10

O Contexto .....................................................................................................................10

O Objeto .........................................................................................................................13

Objetivos ........................................................................................................................18

Metodologia ...................................................................................................................19

Hipóteses.........................................................................................................................21

Relevância do estudo para o Brasil ................................................................................22

Estrutura do trabalho ......................................................................................................26

Capítulo 1

A Competição por Espaço na Política Externa ..............................................................28

1.1 Grupos de Interesse .............................................................................................37

1.2 O Congresso dos EUA.........................................................................................44

1.3 Articulação dos GI com o Congresso .................................................................47

.

Capítulo 2

O Pragmatismo e os Limites da Convicção ....................................................................50

2.1 Metodologia da Análise ........................................................................................53

2.2 Análise ..................................................................................................................56

2.2.1 A concessão do NMF e a obtenção do Permanent Normal Trade Relations ........68

2.2.2 Preocupação com a Segurança no Extremo Oriente e o acompanhamento do

EPL .......................................................................................................................77

2.2.3 Os Direitos Humanos e a RPC .............................................................................84

2.2.4 O pragmatismo e a ética .......................................................................................92

2.2.5 Conclusões parciais do capítulo............................................................................94

Capítulo 3

A Busca pela Resultante da competição por Espaço na Política Externa ......................96

3.1 As categorias e a conjugação de interesses..........................................................96

3.2 Possibilidade de spill over da categorização......................................................111

Considerações Finais ..................................................................................................118

Referências Bibliográficas..........................................................................................124

Anexos ..............................................................................................................................I Anexo A – Contribuições de campanha, perfis político-ideológicos e categorias ..........II Anexo B – GI norte-americanos proeminentes..........................................................XLIV

Anexo C – Síntese das propostas e conseqüentes RC.....................................................LI 10

Introdução

O Contexto

Em Pequim, na Praça da Paz Celestial, o episódio ocorrido nos dias 3 e 4 de junho de 1989 foi o ápice de uma crise política interna da República Popular da China (RPC). Ela expôs ao mundo que as modernizações implementadas ao longo dos anos 80, por iniciativa de Deng Xiaoping, ainda não tinham sido assimiladas por todas as correntes do Partido Comunista Chinês (PCCh). O fato de a repressão ter sido documentada em tempo real para todo o planeta, encetou iniciativas originadas por variados segmentos, principalmente no mundo ocidental. Os grupos defensores de direitos humanos procuraram mobilizar a opinião pública; religiosos lembraram a impossibilidade de se professar a fé no território chinês; os porta-vozes das grandes empresas manifestaram preocupação com um possível retrocesso no ambiente econômico regional. Enfim, os governos se viram pressionados pelos grupos domésticos a repudiarem formalmente os atos de violência das forças do Estado chinês contra estudantes e trabalhadores. Em especial, os parlamentos das democracias ocidentais demonstraram a sua repulsa, como forma de ecoar o sentimento das correntes internas que os elegeram.

Os Estados Unidos da América (EUA), na época, conduziam a sua política externa para a RPC como decorrência do estabelecimento do triângulo estratégico formulado por Henry Kissinger e operado pelo presidente Richard Milhous Nixon, em 1973, quando os norte-americanos estavam envolvidos na Guerra do Vietnã. O estabelecimento das relações diplomáticas com a RPC se deu em 1º de janeiro de 1979, quando se anunciava o programa de modernização chinês. Mas, para que os norte-americanos pudessem se beneficiar de um virtuoso potencial intercâmbio econômico-comercial com o antigo Império do Meio, seria necessário contornar um instrumento legal: o Ato de Comércio ( Trade Act) de 1974. Este dispositivo legal proibia o Presidente de estabelecer acordos de comércio com todos os Estados-nação sob a denominação comunista e que, assim, praticassem a economia planificada. O Título IV do Ato, resultado da emenda Jackson-Vanik, abria a possibilidade de o Presidente desgravar produtos originários de países comunistas que possibilitassem a liberdade de emigração1. Para contornar o Ato, o Executivo passou a solicitar ao Legislativo, anualmente a partir de 1980, a renúncia ao impedimento de estabelecer comércio com a RPC.

1 O artigo intitulado “Politics of U. S. Policy Toward China: Analysis of Domestic Factors”, de Toshihiro Nakayama, The Brookings Institute, 2006, p. 9, relaciona a emenda com a dinâmica do NMF.

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Na época do episódio na Praça, o socialismo soviético tinha chegado à exaustão e o sistema internacional (SI) experimentava o ocaso da bipolaridade em vigor na Guerra Fria (GF). Se o triângulo estratégico ensejou atrair a RPC para o SI e, assim, reduzir a influência soviética no sudeste asiático, os seus desdobramentos acarretaram o estreitamento nas relações sino-norte-americanas. Portanto, a repressão chinesa introduzia um componente de incerteza no desenho ainda nebuloso do SI a partir de então. O desenho poderia ter um só pólo, só conhecido no Extremo Oriente quando o esplendor da civilização chinesa influenciava as culturas vizinhas, meras tributárias. Poderia ser multipolar, se a análise contemplasse a economia, domínio onde os EUA tinham companhia, e o engajamento dos atores não estatais.

A incerteza conduzia a algumas questões: haveria enrijecimento do sistema político chinês para um status quo ante? O processo de modernização econômico da RPC poderia sofrer modificações? Qual seria o novo rumo político a ser adotado pelo PCCh? Essas incertezas refletiram-se no Congresso dos EUA. As resistências para que o Presidente pudesse obter mais um waiver apareceram de pronto, como será examinado no Capítulo 2.

No campo da segurança as inquietações não eram menores. Posto que o fim da GF

acalentasse um período de redução das tensões, a possibilidade da retomada, por Pequim, de uma agenda menos suscetível ao diálogo, poderia reavivar contenciosos localizados no Estreito de Taiwan e do Mar do Sul da China. Afinal, o Congresso dos EUA tinha aprovado, em 10 de abril de 1979, um instrumento jurídico que permitia ao governo manter relações especiais com Taiwan: foi o Taiwan Relation Act (TRA). Ele substituiu o Mutual Defense Treaty de 2 de dezembro de 1954. Na prática, o novo documento autorizou a continuação da cobertura militar norte-americana para a ilha, mas sem a presença, in situ, de tropas norte-americanas2. O TRA continua em vigor, como se fosse um offset effect para Taiwan. Por outro lado, contudo, é excêntrico se compararmo-lo com o reconhecimento norte-americano do princípio conhecido por “Uma só China”, recomendado por Pequim a todos os Estados que estabeleçam relações diplomáticas com a RPC. Por este princípio, a China é indivisível e Taiwan é parte da China, isto é, da RPC, no entendimento do PCCh.

O estabelecimento do TRA realça o papel do Congresso nas questões inerentes à

política externa. Revela também os interesses de parte do Legislativo norte-americano em relação à ilha, os quais serão examinados no Capítulo 2. A instituição do TRA refletiu os interesses de parte dos segmentos organizados que atuam dentro dos EUA. A motivação 2 Os textos do Mutual Defense Treaty pode ser lido em

http://www.yale.edu/lawweb/avalon/diplomacy/china/chin001.htm. O texto do TRA pode ser encontrado em http://usinfo.state.gov/eap/Archive_Index/Taiwan_Relations_Act.html.

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desses grupos repousava no desenvolvimento da democracia na ilha. Eles tiveram sucesso nas demandas dos seus pleitos junto à parcela dos congressistas. O mesmo desempenho eles não tiveram quando a Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) decidiu, em 25 de outubro de 1971, substituir Taiwan pela RPC como representante do povo chinês e conceder-lhe assento no Conselho de Segurança, como lembram Bergère, Bianco e Domes (1990, p. 363). Mas é provável que a aprovação do TRA tenha contrariado os grupos domésticos norte-americanos interessados em aprofundar, ou ao menos manter, os vínculos com a RPC, como será visto ao longo deste trabalho.

O episódio da Praça é anualmente lembrado em várias cidades pelo mundo. Mas as comemorações são cada vez menos divulgadas e as imagens se tornam esmaecidas. Nos EUA, o engajamento econômico-comercial com a RPC evoluiu para uma interdependência. As relações comerciais bilaterais alcançaram US$ 343 bilhões em 2006, com saldo para a RPC

em US$ 232,5 bilhões3. Os norte-americanos são os maiores parceiros comerciais dos chineses segundo o Departamento de Comércio dos EUA. Parte do superávit da balança comercial a RPC investe nos EUA, com a aquisição de títulos do Tesouro, o que contribui para que o governo norte-americano possa cobrir os déficits gêmeos (público e de conta corrente). O abalo da economia de um deles refletirá no outro. Certamente há interesse de ambos os lados para que o eixo econômico-comercial continue atraente.

Como superpotência, os EUA distribuem as suas forças militares ao redor do planeta.

No Extremo Oriente, elas estão localizadas na República da Coréia – Coréia do Sul – e no Japão. Com a deflagração da “guerra ao terrorismo” na presente década, os norte-americanos também estão presentes no Afeganistão, um dos vizinhos ocidentais dos chineses. No que toca às relações contenciosas entre a RPC e Taiwan, os EUA defendem soluções não-militares.

Advogam a manutenção do status quo regional. E acompanham com interesse a evolução qualitativa do Exército Popular de Libertação (EPL). São preocupações implícitas nos documentos oficiais do governo dos EUA, como aqueles intitulados Estratégia de Segurança Nacional – National Security Strategy (NSS) – ultimamente publicados em cada mandato presidencial. Elas estão presentes também como referência de alentada literatura – Shambaugh e Yang (1997), Austin (1998), Lilley e Shambaugh (1999), Mosher (2000), Swaine e Tellis (2000), Pumpherey (2002), Barnett (2005) e Susbielle (2006) constituem apenas pequena fração dela - na qual são apresentadas inquietações sobre a projeção do poder militar chinês na região. Não é raro o emprego da expressão “hegemonia regional” à RPC. Várias análises 3 Dados obtidos do The US-China Business Council, http://www.uschina.org/ststistics/tradetable_html.

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apontam para a possibilidade de os interesses norte-americanos no Leste da Ásia virem a ser desafiados. Essas preocupações têm reflexos no Congresso.

A política externa norte-americana para a RPC parece priorizar, então, dois eixos principais: o aprofundamento econômico-comercial; e o acompanhamento permanente da política de defesa chinesa. No primeiro eixo estão contempladas transnacionais que, no passado, nasceram nos EUA, voltadas para agro-negócio, energia, finanças, telecomunicações e transporte (Hook, 2005). São grandes empresas que realizam joint ventures com firmas chinesas e que defendem a permanência da estabilidade regional como condição indispensável para operarem. Há coincidência desses interesses privados com os do governo da RPC, pois o desenvolvimento do país a elevadas taxas anuais depende da estabilidade regional. Esta é também necessária para que o governo de Pequim possa manter sob controle as demandas internas. O crescente poder aquisitivo da população localizada nas províncias mais próximas do litoral atrai massas de migrantes do interior em busca de melhores oportunidades. Trata-se de um desafio crescente para o governo chinês.

No domínio da segurança, a literatura analisa os fatos segundo abordagens geopolíticas e de estratégica aplicadas às atividades militares. Não são comuns os títulos sobre política externa norte-americana que investiguem a atuação do segmento privado do país voltada para esse domínio. Em outros termos, em uma sociedade na qual grupos de interesse (GI) operam com desenvoltura, não é claro o mecanismo que transforma os interesses privados ligados à produção de itens aplicáveis à defesa em interesse público. O que se especula comumente é que há lobby da constelação de indústrias de defesa a imiscuir-se na política externa dos EUA, como sustenta Procópio (2003). No que tange à RPC, normalmente não é divulgado como o setor privado apóia as decisões governamentais no campo da segurança. Afinal, como emergem os interesses nacionais disseminados nas NSS? Em que medida eles expressam o interesse dos segmentos domésticos norte-americanos?

O Objeto

A investigação tem, assim, como objeto os grupos domésticos que disputam espaço na formulação da política externa norte-americana. O seu exame contempla as questões formuladas acima, que são pertinentes em face do superlativo intercâmbio econômicocomercial entre os EUA e a RPC. Se for condição primordial haver estabilidade política regional para que seja aprofundado tal intercâmbio, iniciativas políticas inamistosas seriam descabidas. Neste caso, a presença de forças militares norte-americanas no leste asiático pode ser interpretada como um fator de moderação. Montesquieu (1973) e Norman Angell (2002), 14

ao articularem estes argumentos em ordem inversa, sustentaram a mesma conclusão, isto é, afirmaram que o efeito natural do comércio é trazer a paz, pois dois Estados que comerciam juntos tornam-se reciprocamente dependentes. Segundo este argumento, todas as uniões estão baseadas nas mútuas necessidades. Para tanto, a força militar seria dispensável. Serviria, quando muito, para exercer o papel de polícia. As forças militares dos EUA estão no Extremo Oriente apenas com esta função? Ou elas seriam úteis para os chineses na medida em que serviriam para inibir pretensões de independência de Taiwan ou, ainda, para restringir eventuais ambições japonesas na região?

No âmbito das relações econômico-comerciais bilaterais também existem disputas. As freqüentes reclamações norte-americanas sobre uma desvalorização artificial da moeda chinesa, o yuan, se fundam na redução da competitividade dos produtos oriundos dos EUA. A decorrência natural é a contração de postos de trabalho dentro dos EUA. É um ambiente contra o qual se insurgem os segmentos norte-americanos ligados ao mundo do trabalho. A questão apresenta dois níveis de interferência: externo e interno. No campo externo, a perda de competitividade dos produtos norte-americanos cria o vazio ocupado pelos chineses. No âmbito doméstico, os produtos norte-americanos também são desafiados por itens chineses de baixo preço. É certo que não se trata de fenômeno novo; repete-se, provavelmente, o avanço dos produtos japoneses nos EUA há algumas décadas. Porém, as características da operação da política externa dos EUA para o Japão diferem daquelas próprias das ralações sino-norte-americanas. A RPC não tem sido sensível aos avisos das autoridades dos EUA para que valorize o yuan.

Certamente os grupos privados norte-americanos que operam com as congêneres

chinesas têm interesse na manutenção do ambiente propício aos negócios. Repudiariam qualquer iniciativa que perturbasse a paz no leste asiático. Tal atitude é, por certo, compartilhada pelas empresas chinesas. É manifesto o interesse do governo da RPC em um ambiente regional atraente aos investimentos estrangeiros e à continuada formação de parcerias entre empresas locais e estrangeiras. Mas essas confluências de interesses são pontuadas por discordâncias. Embora a RPC se coloque no sistema internacional como um Estado em desenvolvimento, os EUA têm ultimamente se recusado a concordar com tal adjetivação, em face do extraordinário nível de exportações de manufaturados chineses. Outro ponto largamente disseminado pela imprensa está na propriedade intelectual; neste campo, são comuns as reclamações de empresas norte-americanas, com a alegação de os chineses copiam produtos que resultaram de anos de pesquisa.

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No âmbito de GI ligados ao meio ambiente, nos EUA a preocupação é expressa nos periódicos freqüentemente. A crescente precipitação de chuva ácida e o avanço da desertificação têm sido tomados como exemplos que interferem no meio ambiente além-fronteiras da RPC. De fato, esses fenômenos são sentidos na península coreana e nas ilhas japonesas. Outra questão é a pressão sobre o solo na busca por maior produção de alimentos, que tem degradado a área agricultável na RPC. O manejo indiscriminado de defensivos agrícolas contribui para a contaminação dos lençóis freáticos. No campo da energia, os ambientalistas sustentam ser inadiável a modificação da matriz. O uso do carvão tem sido apontado como um dos mais potentes elementos poluidores do ar nas grandes cidades chinesas. Mas os ambientalistas norte-americanos reconhecem que os governos provinciais têm exercido maior vigilância na implantação de complexos industriais de origem externa que tenham sido proibidas de operar nos EUA4.

De sua parte, os defensores de direitos humanos nos EUA sustentam que o governo central da RPC não observa direitos civis: não há liberdade religiosa, de associação, de ir-e-vir e de expressão. Para esses defensores, direitos fundamentais dos cidadãos são desrespeitados.

As condições de trabalho, segundo eles, seriam inadequadas, não contariam com um corpo de regras satisfatório de segurança do trabalho. A imprensa tem publicado freqüentes acidentes, inclusive com óbitos, nas tarefas de mineração no interior do país. Além dos defensores dos direitos humanos, os religiosos ponderam que monges, padres e pastores só podem exercer as suas atividades se forem nomeados pelo governo do PCCh. Por exemplo, os padres que oficiam missas na RPC não são submetidos à autoridade do Papa, mas do governo central chinês. Religiosos estrangeiros são proibidos de exercerem as suas atividades na RPC.

Evidentemente que os diferentes segmentos precisam manter boas relações com o setor governamental, para terem defendidos os seus interesses. Sensibilizar setores do Congresso e da burocracia do Executivo parece constituir a maneira trivial dos grupos de interesse norte-americanos agirem. Ainda segundo Hook, essas ligações não se alinham, necessariamente, com uma ou outra legenda do sistema bipartidário norte-americano. São coalizões ad hoc de republicanos e democratas simpáticos a cada causa. Segundo o autor, podem-se identificar quatro tendências. Uma seria a dos republicanos moderados, que defenderiam o

aproveitamento das oportunidades econômicas decorrentes da possibilidade de acesso ao superlativo mercado chinês. Outro segmento seria constituído de democratas moderados, a defender o fortalecimento das relações bilaterais com a RPC desde que sejam calcadas em 4 Para aprofundar estes assuntos, Barry Naughton (2007) apresenta consistente discussão.

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acordos formais, consoante organizações internacionais, e condicionadas à execução de reformas das instituições chinesas. O terceiro grupo conteria os conservadores republicanos, ainda aferrados a concepções próprias da GF; estes congressistas seriam sensíveis às iniciativas ligadas ao fortalecimento do setor de segurança norte-americano. Por fim, o grupo dos democratas liberais, que reclamam do modo como o governo chinês lida com os direitos humanos, o controle dos meios de comunicação, restrição de liberdade de culto e controle de deslocamento dos cidadãos.

Um dos interesses anualmente renovados, mediante aprovação do Congresso dos EUA, entre 1980 e 2000, foi o de Nação Mais Favorecida (NMF) concedido à RPC. Este acordo abriu, para os chineses, a possibilidade de estabelecer parcerias comerciais com importantes empresas dos de origem norte-americana. O NMF é considerado a regra mais importante do Acordo Geral de 1947 conhecido como General Agreement on Tariffs and Trade (GATT); tem por propósito proibir qualquer discriminação entre as partes contratantes desse Acordo.

Isto é, qualquer ato de um Estado-nação que redunde em vantagem para outro, tem que ser estendida para todos os demais, conforme Thorstensen (2001, p.33). A partir do estabelecimento da NMF, a RPC passou a poder importar produtos de alta tecnologia, de que não dispunha, de modo a contribuir para a modernização do país. Permitiu também que os produtos da RPC chegassem desgravados aos consumidores norte-americanos. Em geral, a importação pela RPC não tem sido completamente aberta. Os chineses procuraram estabelecer seleção mediante barreiras tarifárias, fonte de repetidas queixas norte-americanas, em face da não reciprocidade. Criaram também variada lista de barreiras não-tarifárias, como quotas e licenças de importação. Investigação do United States Trade Representative (USTR) confirmaria, em agosto de 1992, larga faixa dessas barreiras aos produtos norte-americanos.

Os EUA ameaçaram com sanções, sinalização que moderou o diálogo após o governo de Pequim informar que tornaria mais transparente o modelo de importação adotado. O acesso ao mercado chinês é feito mediante parcerias entre empresas estrangeiras e chinesas. Esta passagem mostra que as relações sino-norte-americanas, posto que plenas de oportunidades, se assemelham a um terreno sinuoso.

Portanto, as iniciativas da política externa dos EUA parecem apontar para interesses aparentemente dicotômicos. Isto porque tal política procura aprofundar as relações econômico-comerciais simultaneamente com o acompanhamento sistemático da evolução qualitativa do EPL. Em um ambiente no qual existem variados grupos domésticos em disputa por espaço na política externa para terem atendidos os seus interesses particulares, é lícito assumir também a existência de grupos privados que se beneficiam da possibilidade da 17

competição. As duas vertentes indutoras da política externa para a RPC - a da imbricação das relações econômico-comerciais e a da manutenção do status quo da segurança no Extremo Oriente – parecem estar equilibradas.

A operação dos grupos domésticos também se traduz na maneira com que os norte-

americanos compartilham com a sociedade internacional as questões que tocam nos seus interesses nacionais. Os partidários do isolacionismo parecem experimentar crescente dificuldade em defender os seus argumentos em um mundo no qual diversificados agentes se relacionam com crescente freqüência. Nos EUA eles dão prioridade mínima para a política externa e tiveram fugaz realce imediatamente após os ataques de 11 de setembro. É provável que hoje se somem aos que defendem a retirada das tropas norte-americanas do Iraque, na medida em que defendem um menor engajamento dos EUA nos assuntos internacionais.

Assim, o debate parece situar-se entre unilateralistas e multilateralistas. A propensão dos unilateralistas de dar reduzida importância aos organismos internacionais e de decidir sem a concordância dos tradicionais aliados leva a uma postura que Nye Jr. (2002) conceitua como hegemonia benigna. Os multilateralistas defendem maior diálogo dos EUA com os demais atores internacionais. Preocupam-se com a legitimação dos propósitos norte-americanos e preferem compartilhar o ônus da liderança planetária. Parece ter espectro diversificado, pois são conhecidos por multilateralistas moderados ou puros5, como nacionalistas econômicos (hamiltonianos), internacionalistas idealistas (wilsonianos) ou nacionalistas populistas (jaffersonianos), como identifica Mead (2006). Segundo este autor, os hamiltonianos são constituídos pela elite empresarial dos EUA e que, hoje, tem como “aspecto central.... de política externa o papel do estreante complexo industrial-militar de alta tecnologia” (p. 96).

Os governos Clinton aparecem na literatura como sendo de característica multilateral, principalmente pelo entendimento que a RPC não deveria ser isolada, mas trazida mais fortemente para o sistema internacional. Afinal, a postura multilateralista é fundamentalmente cooperativa6. Por esta lógica, foi coerente que o seu governo procurasse fortalecer laços econômico-comerciais com a RPC e incentivasse as suas lideranças para apoiarem a adesão do país ao maior número de regimes internacionais. É coerente também com a tradição do partido 5 Viola e Leis, em O Sistema Unipolar e as Responsabilidades dos EUA como Potência Hegemônica, p. 136

dividem tanto unilateralistas quanto multilateralistas em puros e moderados. Os unilateralistas puros, isto é, ligados aos neo-conservadores, guardam as idéias do confronto típicas da GF; os unilateralistas moderados defendem a persuasão dos aliados tradicionais, no tratamento das interesses importantes. Os multilateralistas moderados não simpatizariam com a adoção de ataques preemptivos e defenderiam a discussão das assuntos no âmbito das organizações internacionais; os multilateralistas puros proporiam o afastamento dos EUA de áreas do mundo, de modo a contribuir para a formação de um novo regime de segurança plural.

6 James E. Dougherty e Robert L. Pfatzgraff, Jr. detém-se na relação do conceito da cooperação com o multilateralismo em Relações Internacionais: as Teorias em Confronto, p 643-644.

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Democrata, cujas lideranças liberais normalmente dão preferência às questões ligadas a comércio, tarifas e organização do trabalho, como destaca Hogan (1997). Portanto seria defensável a tentativa de os EUA procurarem atrair a RPC para a coalizão democrática ocidental, em prol da manutenção da estabilidade do sistema internacional, como sugere Rosecrance (1999). Logo, mais do que boas relações bilaterais sino-norte-americanas, os multilateralistas almejam um diálogo plural em ambiente de organização internacional. Na ótica deles, seria o locus adequado para tratar as questões regionais – e planetárias – que afetam também outros atores internacionais. Estariam nessa agenda, por exemplo, os contenciosos no Mar do Sul da China, onde todos os Estados costeiros daquele mar têm interesses. Para Huntington (1997), o multilateralismo de Clinton procurou adotar uma política compensatória para a região do Estreito de Taiwan: encontrou-se com o Dalai Lama, exilado pela RPC; não objetou o convite do Congresso ao líder formosino Lee Teng-hui; e assegurou o tratamento de NMF à RPC. Enfim, como aponta Kissinger (2001), existem duas escolas de política externa norte-americana referentes à RPC: a cooperativa que caracterizou os mandatos Clinton (engajamento e parceria estratégica) e a da concorrência que caracteriza os governos Bush.

O unilateralismo e o multilateralismo provavelmente não constituem modelos

puramente teóricos, sem relação com o mundo real. Porém, as decisões governamentais sobre cooperar ou competir não podem estar desconectadas de interesses específicos domésticos. As análises das decisões tomadas pelos governos em política externa normalmente situam-se nas conseqüências ou desdobramentos, mas pouco nas ações motivadoras de tais decisões. As posturas unilateral e multilateral têm certamente seus apoios domésticos, os quais têm os seus interesses particulares. A questão é em que medida estes se transformam em interesses nacionais. Afinal, uma alegação costumeira é a de que os grupos de interesse não consideram os bens coletivos, somente os seus interesses próprios. Mas provavelmente não é sempre verdadeiro, na medida em que certas idéias e iniciativas originárias de grupos privados podem refletir interesse público, tais como evitar depressão econômica, exaustão de recursos energéticos, redução de modalidades de crimes e solução de métodos de resolução de conflitos.

Objetivos

O objetivo geral é, assim, entender a dinâmica das articulações que resulta nas decisões tomadas para a política externa norte-americana relativa à RPC, como resultante das 19

pressões endógenas. Essas pressões estarão espelhadas nas opções dos congressistas nas votações sobre temas relacionados à RPC.

Os objetivos específicos a serem obtidos são:

a) destacar da constelação de temas discutidos no Congresso aqueles que digam

respeito à RPC;

b) examinar como se dão as votações dos membros dos partidos políticos norte-

americanos nesses temas ligados à RPC; e

c) verificar como são distribuídas as votações dos congressistas em relação aos diferentes interesses demandados pelos segmentos domésticos dos EUA.

Metodologia

A investigação da tese assumirá a abordagem das demandas ascendentes, isto é,

bottom-up approaches, conforme a tipologia proposta por Rittberger (2002). Nesta abordagem o foco está nos interesses; ela é racional, considera importantes as instituições e adota o modelo comportamental da maximização dos ganhos. Moravicsik (1997) já defendia esta abordagem a partir da assunção de três premissas. A primeira delas é que os atores principais na política internacional são grupos individuais e privados racionais, com aversão ao risco, que se organizam em ações coletivas e trocas, de modo a promover interesses diferenciados, limitados pela escassez material, valores conflitantes e variadas influências na sociedade. A segunda assunção é que as instituições políticas – e os Estados – representam algum subconjunto da sociedade doméstica na base daqueles interesses que os representantes estatais definem como preferências, e agem em conseqüência na política internacional. A terceira e última assunção é que a configuração das preferências de um Estado independente determina o comportamento desse Estado. Estas assunções serão examinadas no Capítulo 1, quando examinarmos os GI. Procurar-se-á explicar a formulação da política externa norte-americana a partir “de baixo”, de modo a que ocorram confluências de interesses domésticos, ao seguir as duas vertentes indutoras citadas. A investigação trata, assim, dos interesses de grupos domésticos norte-americanos que influenciam a formulação da política externa dos EUA para a RPC, expressados por meio das opções dos membros do Legislativo. Considerar-se-á o ambiente geográfico da RPC, inclusive Taiwan, e do Mar do Sul da China.

A influência exercida por grupos domésticos organizados é decorrente da capacidade de mobilização para transformar as suas demandas em interesse público. Questões diretamente ligadas à política cambial podem ser alvo de determinados grupos com interesse em vender produtos para o exterior. Eventuais períodos nos quais a moeda local se mostra apreciada 20

fomentam pressões sobre os responsáveis pela política monetária no sentido de desvalorizar a moeda. Assim, elevaria a competitividade dos produtos ofertados por esses grupos. Trata-se, pois, de influenciar indiretamente a política externa por meio do instrumento cambial.

Especificamente aqui operariam os grupos compostos de organizações sindicais e corporações empresariais. A moeda local valorizada facilita importações, com pressões sobre produtores domésticos. Novamente aqui capital e trabalho certamente procurariam a sintonia. Contudo, para os grupos empresariais preocupados com a importação de bens de capital; a valorização cambial aliviaria os custos de aquisição de tais bens. Rogowsky (1989), por exemplo, associa com pertinência a política econômica do governo ao poder dos interesses econômicos internos, principalmente aqueles ligados ao campo do comércio. Já Grossman e Helpman (1994 e 1995) identificam nos lobbies das indústrias exportadoras – com as suas contribuições para campanhas eleitorais – a capacidade de influenciar a elaboração de normas e regras aduaneiras.

O debate passa, portanto, pelas definições possíveis de interesse. No âmbito das relações internacionais, segundo Pistone7 a expressão “interesse nacional” está ligada a interesse estatal por segurança. Com efeito, a leitura dos NSS parece conferir aceitabilidade a essa definição. No caso dos EUA, onde a democracia é sempre evocada, a heterogeneidade de interesses leva à tentativa de relacionar custo/benefício às decisões tomadas. Os cidadãos poderão estar dispostos a abrir mão da liberdade individual em benefício da sobrevivência nacional – em tese, pois se observam reações a cerceamento dessa liberdade pelo atual governo central; mas poderão não aceitar determinadas ações sigilosas que invadam a privacidade, em nome do interesse público, como ocorreu em Watergate. Interesse público é o que produz benefício público, isto é, benefício comum ou coletivo proporcionado pelo governo e que alcança todas as pessoas, mesmo aqueles que não pagam para terem o direito de obterem-no, como querem Olson (1999) e Santos (1999).

Portanto, parece haver a possibilidade de que grupos domésticos de interesse procurem influenciar a formulação da política externa norte-americana para a RPC nos domínios econômico-comercial e de segurança. Para tanto, os interesses dos grupos situados em ambos os domínios devem estar consoante o interesse público. Devem passar a percepção de que a formulação da política externa, que observe essa confluência de interesses, é politicamente aceitável. A questão é como se dá a transformação do interesse privado em público, expresso, 7 Em Dicionário de Política, de N. Bobbio, N. Matteucci e G. Pasquino, p. 641-642.

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para o campo externo, como interesse nacional no seio do Congresso, de modo a que a política externa para a RPC equilibre oportunidades nos dois domínios.

Hipóteses

A formulação da política externa dos EUA para a RPC seria conseqüente a duas

hipóteses. Na primeira, a formulação dependeria das tendências dos segmentos internos ao isolacionismo, ao unilateralismo e ao multilateralismo, expressas pelos interesses específicos que possam ser traduzidos como interesse público e interesse nacional no Congresso. Esses interesses específicos traduziriam tendências e crenças na cooperação ou na competição, ou, ainda, no afastamento dos EUA de questões externas. A outra hipótese tem a formulação da política externa como variável dependente da manutenção do equilíbrio: entre o conjunto de vantagens financeiras e de abertura de postos de trabalho decorrentes das relações com a RPC; e da manutenção do status quo no Extremo Oriente. Esse equilíbrio seria a resultante dos interesses dos diferentes segmentos internos acolhidos pelos dois partidos de acordo com as crenças e as tendências à cooperação condicionada à disciplina institucional, aos direitos humanos e à redução do déficit democrático; ou à competição por vantagens econômicas e por predominância militar.

Na primeira hipótese, as possibilidades visualizadas por grupos domésticos norte-americanos nas relações com RPC, assim como os desafios no plano interno resultantes dessas relações, seriam traduzidos distintamente. A capacidade que os grupos tiverem de sensibilizar os representantes no Congresso determinará componentes de força na formulação. A interpretação que se tem de Brzezinsky (2007), assessor de Segurança Nacional no governo Carter, de que o Partido Democrata, o partido do internacionalismo, inclina-se cada vez mais para os apelos do neo-isolacionismo, e o Partido Republicano inclina-se crescentemente para o intervencionismo militante necessita ser verificada, porque reduz o debate. De fato, as administrações democratas são, genericamente, mais protecionistas e no período Carter os grupos de direitos humanos tiveram influência. Mas as administrações Clinton parecem desdizer a afirmação, pela forma engajada com que os EUA dialogaram com o exterior, especialmente com a RPC.

A segunda hipótese considera que o equilíbrio entre os dois domínios deriva da distribuição de interesses dos variados grupos internos. Os que se compõem de empresas e de sindicatos procuram ganhos tangíveis. A transformação desses ganhos localizados em públicos tem importância, pois a vinculação do congressista a determinada área geográfica associa-o à correspondente economia local, isto é, ao seu reduto eleitoral. Neste caso, é 22

possível que a busca pelo atendimento dos interesses nacionais tenha que acomodar um leque mais amplo de interesses setoriais. Grupos ligados ao comércio e às finanças auferem resultados materiais de uma política externa que atenda aos seus interesses. Semelhante pode ser assumido em relação aos sindicatos: também procuram obter resultados materiais, como a preservação do emprego, a expansão dos postos de trabalho e aumentos salariais. Já os grupos ligados aos direitos humanos, à liberdade religiosa ou até mesmo ao meio ambiente, cujos ganhos são intangíveis; satisfazem-se com bens imateriais. Neste último caso, o interesse público tem por base um universo de conceitos e de princípios diferenciados. Se for atribuído peso específico elevado à cláusula democrática parlamentar como ela é operada nos EUA, poder-se-ia inferir que esses últimos grupos se somariam à iniciativa governamental de manutenção das relações não-oficiais com Taiwan, por exemplo. E por interesses destes, o desenvolvimento das relações EUA-RPC estaria condicionado à modificação do sistema político monopartidário do Estado asiático. Neste caso, poder-se-ia pensar que a política externa norte-americana adotada para a RPC é coerente ao aprofundar os laços econômicocomerciais, ao mesmo tempo em que mantém vigilância sobre o aparato militar chinês.

Relevância do estudo para o Brasil

A pertinência deste trabalho acadêmico para o Brasil justifica-se por tratar de relações envolvendo a superpotência e a potência emergente no Extremo Oriente; o ambiente propício aos negócios ou as tensões geradas pelas dissonâncias entre elas replicam necessariamente em outros ambientes geográficos. E para um país que almeja ser global trader, como o Brasil, faz-se necessário o conhecimento da dinâmica do diálogo entre os EUA e a RPC8. E, para isso, é prudente conhecer os agentes que contribuem para a formulação da política externa norte-americana. É um ponto que desperta vivo interesse porque os EUA têm sido, ao longo de mais de meio século, o ponto central da política externa brasileira9. Em relação à RPC, o Brasil vem experimentando crescente intercâmbio. No campo econômico-comercial, a RPC já alcançou o segundo posto, cuja liderança é dos EUA. No campo tecnológico, o China-Brazil Earth Resources Satellite (CBERS) constitui modelo de parceria que vem se mostrando adequado para o Brasil: o produto brasileiro é lançado por veículo chinês. Os dados disponibilizados pelo satélite são compartilhados por brasileiros e chineses.

8 De outro lado, na ótica dos EUA, o artigo do ex-embaixador brasileiro nos EUA, Rubens Antônio Barbosa, intitulado A China e o Brasil na América do Sul, publicado n’O Estado de São Paulo de 28/11/2006, p. A2, revela que a crescente presença da RPC na Íbero-América tem despertado o interesse dos formuladores da política externa norte-americana.

9 Como se depreende de Henrique Altemani de Oliveira em Política Externa Brasileira, p. 232.

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As relações do Brasil com os EUA antecedem a vinda da família real portuguesa no Rio de Janeiro. Os compêndios de História nos ensinam que os inconfidentes mineiros tiveram influências da Revolução Americana, por causa dos novos rumos que ela imprimiu no pensamento político do século XVIII. . Os EUA, em maio de 1824, foram o primeiro Estado-nação a reconhecer a nossa independência. Mas já em março de 1827 as relações bilaterais foram temporariamente interrompidas em face da oposição dos EUA ao bloqueio brasileiro exercido por meio da Marinha imperial no Rio da Prata10; inaugura-se a primeira divergência de interesses entre o Brasil e os EUA. Ao longo do século XIX, cada um esteve voltado para os seus respectivos problemas internos: o Brasil a consolidar a sua independência e defender a sua soberania territorial na Guerra do Paraguai; e os EUA em conquistar espaços no avanço para o oeste, além do envolvimento pela Guerra Civil e pelos conflitos externos com o México e com a Espanha.

Mas é no século XX que o diálogo é aprofundado. As relações, contudo, firmaram-se de maneira assimétrica: “entre 1910 e 1914, enquanto 34% das exportações brasileiras destinaram-se aos EUA, estes tiveram apenas 1,5% dos seus produtos comprados pelo Brasil”11. Durante a Primeira Guerra Mundial (Grande Guerra), posto que o Brasil tivesse tomado parte no final com a Divisão Naval de Operações de Guerra (DNOG), a sua área de responsabilidade foi marginal, situada entre o Golfo da Guiné e o Estreito de Gibraltar. Os EUA também se engajaram no final desse conflito; mas atuaram no foco da guerra e – mais importante - tiveram participação fundamental no seu encerramento, por meio do então presidente Woodrow Wilson. Em 1929, o Brasil sofreu fortemente os efeitos negativos da crise que se abateu nos EUA. E, no plano da segurança, a assimetria se acentuou dramaticamente após a Segunda Guerra Mundial (2ª GM). Em conseqüência desta diferença de latitudes e da nossa participação no conflito ao lado dos aliados, duas iniciativas opostas demonstram o limite de ação do Brasil no campo externo: o constrangimento que

experimentamos, à época, na tentativa de se desenvolver pesquisas de energia nuclear; e o acordo militar de 1952. Esses dois episódios replicariam vinte anos mais tarde: o acordo nuclear entre o Brasil e a então Alemanha Ocidental; e o rompimento do acordo de 1952. O

acordo nuclear foi decorrente do rompimento do acordo estabelecido pelo Brasil com os EUA para o fornecimento do combustível para a usina núcleo-elétrica de Angra 1. Os norte-10 Estes e outros pontos relevantes podem ser verificados em Mônica Hirst, na Chronology of Major Events in US-Brazil Relations, em The United States and Brazil: A Long Road of Unmet Expectations, p. 12.

11 Ibid, p. 3.

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americanos alegaram “que não teriam capacidade de processar o volume necessário”12 A dissonância é clara e teve repercussões conseqüentes durante o governo democrata de James (Jimmy) Earl Carter, referente aos itens direitos humanos e proliferação nuclear, componentes da agenda da política externa daquela administração. A pressão norte-americana teve o efeito de limitar o alcance do acordo teuto-brasileiro que, em larga medida, incentivou a elaboração do chamado “programa paralelo”. A GF ainda estava em curso e o propósito principal dos EUA nas relações bilaterais era “forçar os parceiros ao alinhamento”, conforme Albuquerque (2005). Este autor acentua também que o propósito brasileiro, desde os anos 50, era a paridade por meio de compensações específicas. Para a superação da assimetria, segundo

Balbachevsky, os diplomatas brasileiros visualizavam ser necessário o rompimento do “cerco tecnológico... por meio da ação estratégica e concentrada; ou que fosse capaz de mobilizar a competência nacional em torno de um projeto nacional, na ótica militar...como uma condição de sucesso do esforço de desenvolvimento da tecnologia nacional”13. Portanto, uma forma de manter o status quo da política de poder norte-americana tem sido o acompanhamento e o bloqueio de iniciativas brasileiras que busquem autonomia de tecnologia sensível.

A observação é atual se considerarmos que as instalações científicas brasileiras destinadas a pesquisas de enriquecimento de combustível nuclear são monitoradas pala Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA); e são as únicas militares no planeta que são assim monitoradas. Na prática, é a reafirmação brasileira à ratificação do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP). A pressão atual é pela assinatura do Protocolo Adicional ao TNP. Posto que a Constituição da República Federativa do Brasil, no Art. 21, proíba definitivamente a utilização da energia nuclear para fins que não exclusivamente pacíficos, a pressão continua.

As relações econômico-comerciais entre o Brasil e os EUA também foram

dinamizadas no século XX, especialmente a partir da segunda década, quando os norte-americanos passaram a ser o principal parceiro comercial do Brasil. As relações foram aprofundadas após a 2ª GM, com a aceitação brasileira das teses multilateralistas norte-americanas em Bretton Woods – com a estruturação do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD) – e em Genebra e 12 De acordo com Sérgio Gil Marques dos Santos, em Momentos Marcantes do “Pragmatismo Responsável” de Geisel: O Acordo Nuclear Brasil-Alemanha e o Rompimento do Acordo Militar Brasil-EUA. Em A Política Externa Brasileira na Visão dos seus Protagonistas, de Henrique Altemani de Oliveira e José Augusto Guilhon Albuquerque, p. 103.

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em Havana. Contudo, na década de 80, os EUA passaram a retaliar o Brasil por conta da política de informática e de patentes. A falta de sintonia nos interesses de ambos apareceu nas negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Mas, como acentua Barbosa (2006), “o Brasil tem nos Estados Unidos um de seus mais importantes parceiros comerciais (o primeiro, considerado individualmente), bem como seu mais importante investidor e financiador”14.

Depreende-se, pois, que as relações com os EUA são fundamentais para o Brasil, tanto pela virtude da parceria econômico-comercial quanto pelos constrangimentos da busca por tecnologia sensível.

As relações sino-brasileiras são igualmente antigas, embora pouco conhecidas e remontam à fase colonial brasileira. D. João VI fez trazer certo número de chineses para trabalhar na fazenda real de Santa Cruz, nos arredores do Rio de Janeiro. Décadas mais tarde, o Segundo Império manda missão ao Extremo Oriente, na tentativa, sem sucesso, de trazer mão-de-obra chinesa para substituir a escrava que se extinguia. Mas foi na década de 70 do século passado que são firmadas as modernas relações entre os dois Estados, com troca de embaixadores em 1974 e o estabelecimento de um Acordo Comercial. Em 1982 firma-se um Acordo Científico-tecnológico do qual decorreria uma parceria inédita: o CBERS, citado acima. As características de operação do satélite levantam dúvidas nos norte-americanos e é motivo de eventuais perguntas. A atenção norte-americana para a parceria repousa na possibilidade de que a trajetória orbital do satélite possa revelar dados de valor militar15.

No campo econômico-comercial, a RPC se constituiu no maior parceiro comercial do Brasil na Ásia e o Brasil é o maior parceiro do antigo Império do Meio na Ibero-América.

Como afirma Cardoso, “o comércio Brasil-China se apóia no princípio das vantagens comparativas, ... . Isto significa que os ganhos que Brasil e China podem auferir na expansão do fluxo de comércio bilateral são potencialmente muito grandes”16.

13 Elizabeth Balbachevsky, em Cooperação Científica e Tecnológica: O Conteúdo Estratégico dessa Dimensão na Política Externa Brasileira. Em A Política Externa Brasileira na Visão dos seus Protagonistas, de Henrique Altemani de Oliveira e José Augusto Guilhon de Albuquerque, p. 137.

14 O Embaixador Rubens Antônio Barbosa, no capítulo 6 de Relações Brasil-Estados Unidos: Assimetrias e Convergências, reconhece a existência de variadas diferenças de óticas nas relações econômico-comerciais entre os parceiros. As discussões da Rodada Doha ressaltam as diferenças de ênfase em relação aos setores primário e secundário.

15 O autor deste trabalho acadêmico tinha notícias de tal preocupação, que puderam ser confirmadas quando, em 1999, me foi perguntado sobre eventual tratamento de dados obtidos do satélite pelos militares brasileiros.

16 Renato Silva Cardoso em A Defesa Comercial no Âmbito das Relações Brasil-China. In: Brasil-China: comércio, direito e economia, de Fernando de Magalhães Furlan e Thomas Benes Felsberg, p. 108.

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Mas, na busca pela aproximação com a RPC, o Brasil tem exercitado um

relacionamento econômico-comercial que se mostra também assimétrico. Aprofundam-se as diferenças de níveis tecnológicos dos produtos que o Brasil exporta para a RPC –

principalmente matérias-primas – enquanto cresce a importação brasileira de bens industrializados da RPC. Os produtos chineses baratos desafiam as empresas brasileiras, que se mobilizam para sugerir imposição de salvaguardas, como pontua Mello (2005). Deve ser observado, porém, que há empresas brasileiras instaladas na RPC, em operação conjunta com parceiras chinesas. Podem ser exemplificadas as fabricações de aeronaves, compressores, turbinas para hidrelétricas. São produtos de alto valor agregado, pelo nível tecnológico inerente. O que é interessante, no momento, é o fato de a balança comercial brasileira com a RPC, tradicionalmente superavitária, ter mudado de sinal. Se até o final de dezembro de 2006

o sinal era positivo, nos primeiros seis meses de 2007 o Brasil experimentou déficit. Contudo, vale ressaltar que o RPC é o terceiro maior parceiro comercial brasileiro, depois dos EUA e da Argentina17.

Uma observação de Alain Touraine, recentemente publicada, reforça a nossa

argumentação. Segundo ele, “O Brasil é um país que não tem conflitos com os Estados Unidos ou com a China. Por conseqüência, pode realizar este papel de ponte entre o Leste e o Oeste, entre Norte e Sul. É um papel muito importante”18. É prudente, então, conhecer como operam as relações entre a superpotência e a potência regional que pode assumir hegemonia no Extremo Oriente. Evitaríamos eventuais desgastes desnecessários decorrentes de decisões equivocadas, com base em variáveis esmaecidas pelo tempo. Afinal, as decisões acertadas, como resultado de um processo racional, balizado por sólidos fundamentos, ensejarão um círculo virtuoso futuro.

Estrutura do trabalho

Este trabalho acadêmico abrange o período correspondente ao final da GF – mandato de Bush (pai) até o ano de 2007, no segundo mandato de George Walker Bush (Bush filho).

No primeiro capítulo será analisada a literatura que investiga os GI na formulação da política externa norte-americana. Para isso, iniciaremos com dois autores que podem estar na gênese 17 Dados obtidos da Secretaria de Comércio Exterior (SeCEx) pertencente ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) informa que entre jan/2006 e dez/2006 o Brasil teve superávit comercial com os EUA de US$ 3.422 bi e com a RPC de US$ 413 mi. Porém, no período entre jan/2007 e jun/2007, a balança mostrou um superávit brasileiro em relação aos EUA de US$ 3.427 bi e um déficit brasileiro em relação à RPC de US$ 305 mi. Portanto, em relação à RPC, o Brasil experimenta, em seis meses, um saldo negativo que é próximo do superávit obtido em todo o ano de 2006.

18 Entrevista de Alain Touraine a Andrei Netto, publicada n’O Estado de São Paulo, de 5/7/2008, p. A18.

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do estudo de GI: Tocqueville e Weber. O capítulo percorre os estudiosos da formação de GI, a utilização de lobby, considerações sobre o Congresso norte-americano e a articulação dos GI com o Congresso nas suas formas principais.

No capítulo 2 nos deteremos no exame das propostas introduzidas no plenário das duas casas legislativas. A seleção dos assuntos relativos à RPC, as emendas e os roll call permitirão verificar as principais maneiras de articulação dos GI com os congressistas. A partir dos constrangimentos com os eventos que se verificaram na Praça Tiannamen, em 1989, serão examinadas as posturas dos membros dos comitês e as votações gerais conseqüentes. Intenta-se obter relação das votações com demandas de segmentos domésticos tomando-se como elementos as características ideológicas dos congressistas combinadas com financiamento de campanha. Por meio desta relação, pode-se identificar a tendência do congressista à cooperação ou à competição. Dessa forma, é apresentada uma tipologia resultante dessa combinação.

O capítulo 3 apresenta a análise das combinações dos financiamentos de campanhas eleitorais com os perfis político-ideológico dos congressistas. Para tanto, o estudo realizado no capítulo anterior é sistematizado por meio da decomposição dos dados organizados no anexo A. Chega-se, assim, à resultante das demandas dos grupos de interesse, encaminhadas para os membros do Legislativo, na busca pela oportunidade de que elas transformem-se em componentes da política externa dos EUA para a RPC. O trabalho é encerrado com as Considerações Finais referentes às análises precedentes.

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Capítulo 1

A Competição por Espaço na Política Externa

A percepção da importância dos espaços ocupados pela iniciativa particular na vida doméstica dos EUA não é nova. O depoimento histórico produzido por Alexis de Tocqueville (2000), na primeira metade do século XIX, aponta para essa percepção. A importância que os norte-americanos da sua época dariam às associações foi anotada. Seria prática generalizada a formação desses grupos, de modo a que seus membros pudessem ter força na defesa dos seus interesses. Estes, na leitura de Tocqueville, tinham prioridade mais elevada do que os

“negócios gerais”, tratados pelos “cidadãos principais. Estes só reúnem de longe em longe...”19. Segundo Tocqueville, não era fácil para o homem comum interessar-se pelo destino do Estado, pois não compreenderia que ligação esse destino teria sobre o seu dia-a-dia.

Uma iniciativa de conseqüências próximas e imediatas o alcançava facilmente; mas a execução de um projeto alhures não lhe motivaria. A luta, portanto, seria travada pela associação para transformar as demandas locais em realizações. Tais associações cobririam variado espectro, como comerciais, industriais, religiosas e morais. As iniciativas que se faziam necessárias para a comunidade eram tomadas coletivamente. “Onde quer que, à frente de um novo empreendimento você vê na França o governo e, na Inglaterra, um grão-senhor, pode estar certo de que, nos Estados Unidos, perceberá uma associação”20.

Os empreendimentos dessas associações podiam ser imateriais ou visarem retorno material. Weber (1967), cerca de setenta anos depois, ao tentar conectar a prática cristã protestante com o desenvolvimento do capitalismo, percebeu que os norte-americanos não viam incongruência entre a riqueza e a religiosidade, desde que observados certos preceitos, isto é, a riqueza teria legitimidade se fosse: obtida pelo trabalho árduo; não tivesse relação com a luxúria; e fosse resultado do ethos da organização do capital e do trabalho. Verificou também que a participação do cidadão em um ramo protestante dava-lhe “qualificação moral e especialmente de moral comercial para a pessoa. ... . A seita é uma associação voluntária apenas daqueles que, segundo o princípio, são religiosa e moralmente qualificados”21. A extensão dessa prática para outros fins que não o religioso foi observado por Weber, fosse como degrau para ascensão social, para defesa de interesses agrícolas, comerciais ou 19 Tocqueville, no volume Sentimentos e Opiniões, em A Democracia na América, p. 127.

20 Ibid, p. 131-132.

21 Max Weber, Ensaios de Sociologia, p. 214.

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industriais. Para Weber, era o conjunto complexo dessas associações voluntárias que embasava a democracia norte-americana.

Pode ser anotado, pois, que as associações constituíram, desde o início, o modelo adotado pelo cidadão norte-americano para defender os seus interesses; e o fazia sem conflitos com a sua crença religiosa. Na observação de Weber, a associação foi variável importante no desenho da democracia dos EUA. Esse desenho, é certo, foi traçado no espelho das idéias filosóficas de ingleses, tais como John Locke, Algernon, Sidney e Thomas Kames. Na leitura de Driver (2006), o texto da Declaração da Independência, escrito por Thomas Jefferson para apreciação do Congresso, em julho de 1776, foi inspirado naqueles filósofos. Pouco antes, na primavera daquele ano, Jefferson escrevera o preâmbulo da Constituição da Virgínia, que marcou o rompimento com a monarquia e o parlamento ingleses. Posto que a Declaração da Independência tenha sido tornada pública em 4 de julho de 1776, somente foi concluída com a assinatura dos representantes de Nova Iorque, no dia 19 daquele mês. Tratava-se do fato de que os EUA surgiam por adesão das 13 colônias inglesas que se somaram à idéia de emancipação. Vê-se ali, portanto, um movimento associativo, bem diferente daqueles deflagrados em outras partes do continente americano.