A política externa norte-americana para a República Popular da China: cooperação ou competição? por Cesar Augusto Lambert de Azevedo - Versão HTML

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A Constituição dos EUA, de 17 de setembro de 1787, assinala no Art. 1º, seção 8, e na Emenda XVI, o limitado universo de impostos e taxas que o Congresso tem possibilidade de cobrar. No Art. 2º prevê que a eleição do Presidente da República e do seu Vice é realizada por meio de um sistema de contagem dos votos dos representantes dos eleitores dos estados. O

texto curto da Carta denota a parcimônia na linguagem e o foco no âmbito federal. Significa que caberia aos estados detalharem os diversos segmentos da vida coletiva de acordo com os interesses das suas comunidades. A sinalização, portanto, era que as eventuais demandas originárias nos diversos estados deveriam ser apresentadas ao governo central. Como observou Tocqueville, as pequenas comunidades, por ele chamadas comunas, tomavam as iniciativas que julgavam necessárias para solucionar questões que lhe diziam respeito; só se voltavam para o Estado quando os seus interesses eram compartilhados com outras comunas.

Somente aí os interesses comuns eram, pois, discutidos com a autoridade estatal22.

A lógica de decisões orientada pela trajetória ascendente, isto é, das bases para o topo da pirâmide tem reflexos em todas as políticas públicas norte-americanas. O governo central, que opera a política externa de acordo com esta dinâmica, tem, portanto, que buscar a confluência dos interesses domésticos ou a sua conciliação. Os diversos grupos, que se 22 Aléxis de Tocqueville examina a relação entre as comunas e o governo central no volume Leis e Costumes, p. 75-77.

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associam voluntariamente em função dos interesses individuais, terão que demandar com as instâncias do governo central, porque a decisão final dos assuntos relacionados com o mundo exterior é do seu exclusivo domínio. No caso dos EUA, o diálogo desses grupos com o governo se dá através dos representantes, fundamentalmente, no Congresso. As demandas da base para o cume tomam o nome de bottom-up, termo adotado neste trabalho, conforme comentado na Introdução.

Essa lógica, aplicada no caso norte-americano, é lastreada por algumas características.

Elas aparecem na sociedade doméstica e no sistema político que modela o relacionamento dos EUA com o mundo, de acordo com Wittkopf, Kegley Jr., e Scott23. A crença na idéia do povo escolhido é uma característica que tem origem na influência religiosa, tão bem analisada por Weber, quando investiga a doutrina da predestinação24. Conforme Cherry (1998), “a história da religião civil [norte-]americana é a história da convicção de que o povo [norte-]americano constitui o Novo Israel de Deus, seu novo povo escolhido. A crença de que a América foi eleita por Deus para um destino especial no mundo tem sido o foco das cerimônias sagradas

[norte-]americanas, os discursos de posse dos presidentes, a sagrada escritura da religião civil”

(p. 19)25. Decorrente dessa idéia aparece a referência ao destino manifesto. Povo escolhido e destino manifesto certamente contribuíram com a mola impulsionadora do expansionismo territorial norte-americano no século XIX. No campo político, a influência de John Locke teria modelado a característica liberal norte-americana, consubstanciada na liberdade individual, na igualdade no tratamento e oportunidades diante da lei, direitos inalienáveis, autodeterminação, respeito aos direitos das minorias e na liberdade de expressão. O liberalismo norte-americano estaria na base da experiência do excepcionalismo americano, conforme Hartz (1955), Papp, Johnson e Endicott (2005); para eles, não teriam existido lutas religiosas e predominância de classe na época da independência. Autodeterminação e auto-preservação aparecem freqüentemente para justificar ações políticas relativas a poder, virtude moral e status, todas de acordo com o liberalismo de Locke, como atesta Weisbad (1973). A combinação da doutrina da predestinação, do destino manifesto e do excepcionalismo norte-americano em base liberal pode ser identificado no National Endowment for Democracy (NED), programa lançado pelo governo Ronald Regan em 1983. Tinha por propósito incentivar os povos do mundo a buscar instituições econômicas, culturais e sociais que desenvolvessem ou aperfeiçoassem a democracia e as garantias e liberdades individuais.

23 Em American Foreign Policy: pattern and process, p. 246.

24 A Ética Protestante e O Espírito do Capitalismo, p. 76

25 Tradução de inteira responsabilidade do autor deste trabalho acadêmico.

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A missão de disseminar a democracia e defender o respeito pelos direitos humanos pelas diferentes sociedades é lastreada pelas características acima, principalmente pelo excepcionalismo. Assim, de acordo com Papp, Johnson e Endicott, “embora a natureza da missão tivesse mudado ao longo do tempo, o senso da missão permaneceu”26. Na época da independência Jefferson identificava como missão dos EUA acolher todos aqueles que experimentassem perseguições no Velho Mundo e buscassem a felicidade em outros climas. A Doutrina elaborada por Thomas Monroe constituiu documento político que dava substância a essa natureza da missão. Após a 2ª GM, Harry Truman disseminou a sua doutrina por meio da qual outra natureza pode ser identificada no apoio a indivíduos e nações estrangeiras que almejassem conquistar a liberdade. No campo da segurança, o traço da missão é claro quando Truman pontuou que “ os povos livres do mundo olham para nós como um apoio às suas liberdades”27. Significa dizer que, na ótica de Truman, o mundo livre ansiava pela liberdade que os norte-americanos experimentavam. Após a GF, Clinton reafirma a missão por meio da política de promoção da democracia, da liberdade de mercados e valores sociais de feições norte-americanas. A missão assim posta é anunciada para a RPC, pouco antes da sua visita a Pequim, em 1997, quando afirmou que “trabalhar com a China serve aos nossos interesses de livre comércio” e “nosso engajamento com a China é também o melhor caminho para avançar com os nossos ideais. Quanto mais nós trouxermos a China para o mundo, mais o mundo levará a liberdade à China”28.

O significado de missão está presente, pois, na política externa dos EUA ao longo do tempo. As tarefas conseqüentes a ela são explicitadas sob a forma de interesses: defendê-los é tarefa concreta e indeclinável. É justo reconhecer, porém, que o exame da literatura denota a falta de consenso sobre quais seriam eles. Mas há também similaridades na identificação dos interesses pelos diferentes autores. Papp, Johnson e Endicott identificam os seguintes: aquisição e expansão do poder; segurança e vantagem militar; desenvolvimento econômico; difusão de ideologia; moralidade e regra da lei; e identidade cultural (p. 43-44). Os que defendem a política de poder, como um interesse norte-americano, sustentam que qualquer política que aumente o poder dos EUA é uma política de interesse norte-americano e deve ser perseguida. A identificação da segurança militar, posto que pareça um truísmo, é defendida pela crença de que o provimento da segurança é a tarefa principal do Estado; os que defendem a vantagem militar norte-americana o fazem por entender que ela se constitui na melhor 26 Em American Foreign Policy, p. 40.

27 Trecho do discurso proferido por Truman antes da Seção Conjunta do Congresso, em 12 de março de 1947.

28 Trecho do discurso proferido por Bill Clinton, publicado pelo Newsweek on line em 1998.

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proteção. O desenvolvimento econômico é percebido como resultante do aperfeiçoamento tecnológico gerador de vantagens qualitativas em comparação com outras potências; a facilidade de acesso a fontes de energia constituiria elemento altamente desejável para o desenvolvimento econômico. O terceiro interesse identificado pelos autores, a ideologia, que, segundo eles, esteve presente na justificativa de Woodrow Wilson para aderir aos aliados na Grande Guerra, para tornar o mundo seguro pela democracia, esteve também na cruzada anticomunista durante a GF; e com o fim da bipolaridade, com a política de “alargamento” de Bill Clinton. Esta pretendia levar a democracia a todos os Estados do planeta. A moralidade e a regra da lei representariam a auto-imagem dos norte-americanos levada para a política externa. Por fim, a identidade cultural seria outro interesse nacional, expresso pela forte ligação com a Grã-Bretanha e com os demais Estados cujas populações falem a língua inglesa.

Wittkopf, Kegley Jr. e Scott identificam, no pós-GF29, como interesses norte-

americanos os seguintes: promover a segurança e a estabilidade por meio da prevenção de ataques ao território norte-americano, da prevenção de guerras entre grandes potências principalmente entre as eurasianas e da manutenção da segurança do abastecimento de petróleo a preços estáveis; promover e incentivar a disseminação da democracia, o respeito pelos direitos humanos e a prevenção de assassinatos e genocídios; promover a liberalização dos mercados por meio da preservação de uma ordem econômica aberta; e proteger o meio-ambiente planetário dos efeitos adversos do aquecimento global e da redução da camada de ozônio. Esta proposta adota temas objetivamente mais atuais, em sintonia com agendas discutidas em foros internacionais. O primeiro dos interesses enunciados é consoante à preocupação do governo dos EUA com ataques como o que ocorreu às torres gêmeas do World Trade Center de Nova Iorque em 11 de setembro de 2001. A disseminação de armas de destruição em massa, principalmente a nuclear e o seu uso por terroristas constitui origem de ações do governo dos EUA no território norte-americano e no exterior. O segundo interesse parece repousar em iniciativas de política externa voltadas para a RPC, a Rússia e a Índia; são três potências nucleares com áreas de influência que compartilham frações geográficas de soberania comum. Há aqui a retomada dos conceitos de geopolítica propostos há um século pelo inglês Halford Mackinder. A invasão do Afeganistão por tropas aliadas dos EUA com aval da ONU explicaria a defesa dos dois interesses.

A manutenção do fluxo de abastecimento de petróleo a preços estáveis poderia

explicar a decisão do governo de Bush (filho) de invadir o Iraque, com a conseqüente 29 Op. cit, p. 56-66.

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deposição de Saddam Hussein. O incentivo à disseminação da democracia, do respeito aos direitos humanos e condenação de genocídios está presente nas peças discursivas de várias autoridades norte-americanas, inclusive quando se dirigem aos chefes políticos da RPC. A preservação de uma ordem econômica aberta é decorrente da possibilidade de se construir um sistema econômico que minimize efeitos danosos ao comércio resultante de barreiras tarifárias ou não, subsídios e quotas; ela é controversa pela maneira com que os representantes norte-americanos operam nas negociações multilaterais, principalmente na Organização Mundial do Comércio (OMC). Por fim, identificar como interesse norte-americano a defesa ambiental parece contraditório com decisões dos EUA em não assinar o Protocolo de Kyoto sobre meio ambiente, por alegação de inconsistências nas conclusões e claros entraves para o setor secundário norte-americano: a adaptação das plantas industriais implicaria em custos elevados para as empresas.

Para Deibel (1992), haveria três esferas de interesses norte-americanos: criação de prosperidade econômica; manutenção da segurança física; e a difusão dos valores norte-americanos. No caso do primeiro, a quase simultaneidade da mudança na linha governamental na RPC - com a entrada do grupo de Deng Xiaoping - e da regularização das relações diplomáticas sino-norte-americanas com a troca de embaixadores, ensejou uma nova dinâmica bilateral. O desencadeamento da abertura chinesa com fulcro nas quatro modernizações de Deng operacionalizada pelas zonas econômicas especiais (ZEE), abriu oportunidades para transnacionais iniciarem as suas operações na RPC. O crescimento da vertente comercial das relações dos EUA com a RPC significou contribuição positiva para o atendimento do primeiro interesse identificado por Deibel. Além disso, a segurança física norte-americana não poderia ser, sequer remotamente, ameaçada se um potencial adversário operasse uma interação estreita com os EUA por meio do comércio. A difusão dos valores norte-americanos, na concepção de Deibel, apresenta similaridade com os de outros autores. Poderia ser também acolhido por Nye Jr. na categoria do soft power.

Robert Art (1991) sustenta que os EUA perseguem cinco interesses no pós-GF:

proteção do território dos EUA contra destruição; preservar a prosperidade calcada em uma economia internacional aberta; assegurar o acesso ao petróleo do Golfo Pérsico; prevenir certas guerras; e promover instituições democráticas e valores humanitários onde for possível.

Os desdobramentos dos ataques às torres gêmeas poderiam validar a identificação do terceiro interesse. A violação do território continental dos EUA por grupos combatentes informais violou o primeiro interesse e, portanto, motivou reação que se traduziu secundariamente na ação militar no Oriente Médio.

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Os NSS, já citados na Introdução, explicitam claramente os objetivos, mas somente dois deles citam os interesses, sem destaque. Um foi emitido em agosto de 1991 por George Hebert Walker Bush (Bush pai): “sobrevivência dos EUA como nação livre e independente, com os seus valores fundamentais intactos, com as suas instituições e população seguras.” (p.

3 de 32). O documento emitido por Bill Clinton no seu segundo mandato é menos vago e cita três categorias de interesses: como vitais os que remetem à sobrevivência, segurança e vitalidade da nação; como importantes, os que interferem no bem-estar da nação ou do mundo em que vivemos; e humanitários, ou outros interesses de longo prazo. São identificados também exemplos em cada categoria:

a)

vitais – segurança física do território e dos aliados; segurança dos cidadãos

[norte-americanos] no país e no exterior; proteção contra a proliferação dos armamentos de destruição massiva; bem-estar econômico para a sociedade [norte-americana]; e proteção da infra-estrutura dos EUA (energia, bancos e finanças, telecomunicações, transportes, sistemas de abastecimento de água, serviços vitais para a vida humana, e serviços governamentais) de modo a evitar colapsos.

b)

importantes – áreas onde os EUA têm interesses políticos; onde houver impacto

ambiental de conseqüências planetárias; ruptura da infra-estrutura desde que não desestabilize ou incapacite a atividade econômica; e crises que possam causar perturbação econômica ou movimentos migratórios.

c)

humanitários – reação a desastres naturais ou provocados pelo homem; ação

contra graves violações dos direitos humanos; apoio às democracias emergentes; promover o desenvolvimento sustentável e proteção ambiental.

Com efeito, podemos recordar as iniciativas do primeiro mandato de Bush (filho) decorrentes do ataque às torres gêmeas. Foram recorrentes nos discursos presidenciais as prioridades atribuídas à mudança de governos autoritários em democráticos, de molde a que os EUA não pudessem vir a ser ameaçados por armas de destruição massiva; e contassem com livre fluxo de hidrocarbonetos – especialmente oriundos do Oriente Médio - para uso doméstico e para abastecimento dos aliados.

Em relação à RPC, esses documentos identificam-na como desafio complexo em face das repressões de fundo político e de manifestações separatistas no plano interno, e receio dos vizinhos por causa do desenvolvimento militar chinês. Embora a cooperação desse a tônica nas relações bilaterais, é recorrente a ênfase na reafirmação das relações não-oficiais EUA-Taiwan. As Estratégias emitidas no governo Clinton enfatizavam também a necessidade de serem reforçados os laços comerciais entre os dois países. Os documentos divulgados pelo 35

governo George Walker Bush (Bush filho) também recomenda que os líderes da RPC

ampliem o direito de voto para todo o país e para todos os níveis; enfatizam que o processo que a transição para a democracia está incompleta. Em termos políticos, os governos norte-americanos reclamam a adoção de sistema político semelhante ao seu para a RPC.

Segundo o ex-Secretário de Estado, entre 1993 e 1997, Warren Christopher, o ex-Presidente Harry Truman verificava que os interesses fundamentais dos EUA eram prosperidade, bem-estar, direitos humanos, democracia eficiente e paz30. Segundo Christopher, para que tais interesses possam ser mantidos é fundamental que os EUA liderem as ações planetárias. Para tanto, seria necessário “procurar manter relações políticas e econômicas produtivas com os Estados mais poderosos do mundo” (p. 5). A estratégia teria que contemplar o desenvolvimento de instituições duradouras de molde a aumentar a cooperação entre os Estados-nação. Essas instituições respaldariam a recomendação dos diversos governos observarem princípios democráticos e respeitar os direitos humanos “para promover nossos interesses e ideais”. Em relação à RPC, Christopher é explícito:

“Se a China estiver completamente integrada na comunidade internacional, poderá significar uma contribuição poderosa para a estabilidade e a prosperidade regional.

Caso a China escolha outro caminho, terá o potencial de desestabilizar a região e prejudicar os interesses norte-americanos. A opção é da China, mas o envolvimento dos EUA pode servir de estímulo para que ela desfrute dos benefícios – e aceite as obrigações – decorrentes da filiação às instituições internacionais e de adesão às suas normas” (p. 9).

Está claro neste trecho que os EUA defendem a manutenção do status quo e se importam com a posição chinesa de não desafiar o sistema internacional. Para os norte-americanos, a adesão da RPC aos regimes internacionais seria o melhor cenário para a estabilidade regional. Neste caso, os interesses dos EUA não seriam desafiados.

Papp, Johnson e Endicott destacam-se por serem incisivos e por apresentarem

interesses de caráter pró-ativo, isto é, a segurança física poderia ser obtida pela aquisição e expansão do poder e pela segurança e vantagem militar. A difusão da ideologia e categorias como moralidade e regra da lei aparecem traduzidas por outros autores como disseminação dos valores democráticos e defesa dos direitos humanos. Por fim, a identidade cultural não é identificada como interesse pelos demais autores; por outro lado, a ausência da questão ambiental aparenta falha, uma vez que ela consta de agendas políticas dos variados governos.

30 Warren Christopher em A Liderança dos Estados Unidos e as oportunidades norte-americanas, publicado na Política Externa, dezembro-fevereiro, 1995-1996.

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Note-se que para Wittkopf, Kegley Jr, e Scott a preocupação ambiental volta-se para o aquecimento global, ponto ainda não de todo assimilado pelo governo norte-americano.

O que se pode verificar é que o caráter missionário orientado pela predestinação, pelo destino manifesto e pela excepcionalidade se reflete na preocupação com a difusão pelo mundo do ideal democrático e do respeito aos direitos humanos. Nas relações com a RPC, a insistência na manutenção desses tópicos na agenda tem sido motivo de reações de autoridades chinesas31.

Há, assim, uma conjugação de atributos subjetivos componentes da missão com

elementos objetivos que compõem os interesses nacionais norte-americanos. Os atributos da missão constituiriam grandes marcos referenciais em relação aos quais as modernas associações demandariam os seus interesses. Modernamente essas associações são conhecidas por conjunto de GI. Vale observar que esta expressão encontra resistências. Pasquino (2002) comenta que GI é expressão imprecisa e prefere empregar “grupos de pressão”. Esta “indica, ao mesmo tempo, a existência de uma organização formal e a modalidade de ação do próprio grupo em vista da consecução dos seus fins: a pressão” (p. 564). Para Pasquino, a pressão é

“não tanto como pensam alguns autores, a possibilidade de obter acesso ao poder político, mas a possibilidade de recorrer a sanções negativas (punições) ou positivas (prêmios), a fim de assegurar a determinação imperativa dos valores sociais através do poder público” (p.564).

Para ele, os grupos assim constituídos se distinguem dos partidos políticos, pois estes desempenham três funções que os distinguem dos grupos privados: os partidos têm função de competição eleitoral; gerenciam diretamente o poder; e se legitimam democraticamente.

Pasquino concorda, assim, com Wilson (1990, p. 1 e 1992, p. 80), para quem os GI organizam-se fora do governo, de modo a influenciar as instituições governamentais para que contemplem os seus interesses.

Lindblom (1981) também identifica imprecisão na expressão “grupo de interesse”.

Segundo ele, alguns indivíduos exercem “atividades de grupos de interesse” (p. 76). Cita, como exemplos, personalidades como Howard Hugues, David Rockfeler, Bernard Baruch e até Albert Einstein para reforçar o argumento da influência de indivíduos sobre processos decisórios, em face do poder econômico ou do notório saber. È interessante notar que, para o autor, um think tank pode ser considerado GI, por empregar “a sua voz para orientar políticas 31 Uma declaração do ex-presidente chinês Jiang Zemin ao periódico pequinês Peopleś Daily, de 22 de outubro de 1999, ilustra a percepção chinesa dos direitos humanos: “Por milhares de anos, prover as pessoas de alimentação, vestuário, e transporte tem sido o desafio para sucessivos governos na história chinesa. Na China de hoje, a mais alta prioridade tem sido garantir a mais elevada possibilidade da maioria da sua população à subsistência e desenvolvimento” (tradução de responsabilidade do autor).

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nas direções por eles desejadas; sua influência propõe os mesmos problemas das atividades de muito dos grupos de interesse”. (p. 76). Mas, diferente de Pasquino, Lindblom não insiste em substituir a notação GI por grupo de pressão. A primeira aparece ao longo de todo o texto.

Assim, embora os dois últimos autores mencionados acima objetem a expressão, preferimos mantê-la por ser a mais utilizada pelos estudiosos.

1.1 Grupos de Interesse

Definimos GI como uma organização formal ou informal composta de voluntários que comungam as mesmas características, definidoras da razão da existência da organização e que tem o foco em políticas públicas. Entendemos que o estudo dos GI é fundamental para a correta percepção da formulação da política externa dos EUA, por razões já explicadas e que podem ser reafirmadas pelo exame das premissas assumidas por Moravicsik, citado na Introdução. O exame das premissas reforça a escolha da abordagem bottom-up para a análise da política externa norte-americana. A primeira delas é que os indivíduos e os GI constituem atores fundamentais para a política internacional, têm aversão ao risco e que promovem intercâmbio de informações para defender interesses diferentes em ambiente de escassez material, conflito de valores e diferentes influências na sociedade. Esta premissa considera, pois, a sociedade com interesses plurais. Nesse ambiente, é natural a existência de conflito de interesses; e a escassez leva, inevitavelmente à competição. Contudo, essa competição se desenrola segundo o cálculo do custo/benefício, como orientação para se reduzir, ou mesmo evitar, o risco. Há, então, incentivo ao intercâmbio de informações e ações coletivas, isto é, à formação de associações. Vale reconhecer, contudo, que, na busca por satisfação dos interesses em ambiente de escassez, os atores podem ser levados à cooperação ou ao conflito.

A cooperação poderá resultar na diminuição da escassez, desde que enseje a percepção de que ela redundará na maximização de ganhos para todos. Mas se houver divergências

fundamentais de crença, divergências no acesso às fontes escassas, e distribuição não eqüitativa das conseqüências, o conflito poderá se instalar.

A segunda premissa diz que os Estados – e instituições políticas – representam subconjunto do segmento doméstico. Nestas circunstâncias, os Estados e as instituições representativas estão sujeitos a modificações realizadas pela coalizão de atores sociais. As políticas públicas resultam, assim, da conjugação das preferências dos segmentos domésticos; há pressões ascendentes sobre os componentes centrais de decisão. É pertinente lembrar aqui que o Estado continua a ser o ator principal e é o representante do conjunto da sociedade que o compõe. Mas a decisão estatal é a resultante da composição das preferências dos atores 38

domésticos. Na política externa, não é suficiente saber quais são os atores internos que serão representados, mas como serão. Assim, a terceira premissa assume que a interdependência das preferências intra-estatais determina o comportamento estatal. A interdependência é a conseqüência da aceitabilidade (custo/benefício) de dada sociedade – conjunto de atores domésticos – no diálogo internacional. E essa interdependência modelará o comportamento do Estado na formulação da política externa e na sua execução. A aceitabilidade aqui não pode ser resultante de constrangimento; isto é, a adesão a certo conjunto de normas, regras e princípios não pode ser coercitiva. Em outros termos, a adesão estatal deve ser resultado da decisão racional de cooperar. Nesses termos, a segunda premissa indica que a

interdependência assim posta não pode ser reduzida a um mero jogo de soma zero.

Mesmo para a superpotência, os eventos externos impactam internamente. Os arranjos internos decorrentes podem induzir os formuladores a reconsiderar eventuais pontos da sua política externa. Na leitura de Putnam (1993), “Interpretations cast in terms either of domestic causes and international effects (‘second image’) or of international causes and domestic effects (’second-image-reverse’)”32. Isto é, há uma imbricação dos fatores domésticos com os externos. Os eventos de junho na Praça Tiananmen impactaram os EUA; mas é válido inferir que os diversos GI sofreram os impactos diferentemente: aqueles que defendiam relações com a RPC provavelmente preocuparam-se com prejuízos nos seus interesses; os que colocavam reticências nessas relações viam as suas preocupações confirmadas. Em nível doméstico, os GI pressionam o governo para que sejam atendidos os seus interesses; usam as suas relações com políticos para que esses interesses sejam contemplados na política externa. Em nível internacional, os operadores governamentais da política externa buscam maximizar os ganhos pela adoção de iniciativas cooperativas que satisfação os interesses dos GI domésticos. Como sustenta Putnam, o sucesso nesse jogo, de soma diferente de zero nos dois níveis, depende da habilidade e da sensibilidade dos negociadores internacionais em obterem o win-set doméstico que possa ter sucesso na negociação externa. O win-set conjuga preferências e coalizões dos GI e instituições; no nosso trabalho, as instituições são compostas das duas casas legislativas norte-americanas.

Do debate sobre divergências de notação, isto é, se GI ou grupo de pressão, optaremos por GI. A divergência de Pasquino relativa ao entendimento de Bentley (1967), de que este

“considerava o grupo [apenas] como uma categoria analítica33 não parece relevante. Um 32 Expressão encontrada em Double-Edge Diplomacy: International bargaining and domestic politics, de Evans, Jacobson e Putnam, p. 433.

33 Itálico no original.

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exemplo simples: um número qualquer de indivíduos qu se reúne para a prática da atividade esportiva pode ter como interesses a preparação física, o aprimoramento técnico, a diversão ou a simples interação social. Esses interesses podem se manifestar diferentemente entre aqueles indivíduos; porém, se eles almejarem, por exemplo, constituir um time para disputar seriamente certa competição, é certo que comungariam interesse comum, serem campeões.

Em conseqüência, desenvolveriam atividades que contribuiriam direta e indiretamente para a consecução do interesse comum. Assim, teriam que aprimorar o preparo físico, sofisticar a técnica individual e do grupo, planejar agenda para que todos pudessem cumprir os compromissos relativos às atividades; planejariam inclusive o financiamento das despesas. E, ao longo da competição, provavelmente teriam que exercer pressões diversas durante a competição, fossem elas sobre os agentes intermediários – árbitros – ou agentes finais –

organizadores e promotores.

As pressões são empregadas “quando os canais de acesso para um grupo estiverem obstruídos ou quando for ínfima a possibilidade do grupo ter seus interesses levados em consideração pelos tomadores de decisão” (Santos, 2002, p. 197). Isto é, a obstrução de canais de comunicação só terá reflexo para o processo decisório se os GI possuírem meios de forçarem os tomadores de decisão. Os meios seriam elementos instrumentais punitivos ou de premiação. Este é um ponto pertinente a ser examinado adiante, quando tratarmos das articulações dos GI com o Congresso.

Ao tratarmos dos GI, não estamos considerando, para efeito deste estudo, os partidos políticos como sendo grupos de interesse.. Os partidos políticos exercem atividades que nenhum outro segmento pode fazê-lo e que compreendem a competição eleitoral, a gestão direta do poder e a representação democrática. Estas atividades, como vimos acima, não podem ser exercidas por nenhum outro segmento organizado de uma sociedade. Não serão considerados, também, os segmentos componentes da burocracia estatal, como forças armadas e instituições de defesa, departamentos ou ministérios. Ainda assim, a literatura oferece variadas tipologias. Santos (p. 197) classifica os GI como econômicos (as associações de empresários ou industriais; e os sindicatos de trabalhadores), os não-econômicos (de interesses culturais, religiosos, humanitários).

Os GI procuram influenciar formal ou informalmente a elaboração de regras

burocráticas, de acordo com Furlong (1997). A influência formal acompanha o Ato de Procedimento Administrativo ( Administrative Procedure Act – APA) e outros procedimentos formais determinados pelo Congresso norte-americano. Por meio desses atos, os diferentes GI podem participar do processo de elaboração de normas e, eventualmente, influenciar a 40

decisão. Evidentemente, os grupos que se dispuserem a tal, terão que possuir pessoal qualificado para executar esta tarefa. Ainda segundo Furlong, um meio usual de articular a obtenção dos seus interesses é o financiamento de campanhas eleitorais. Para ele, um requisito importante seria a capacidade demonstrada pelo grupo de financiar. A complexidade da operação poderá recomendar a união de esforços entre grupos, o que os levaria a coalizões privadas, como propõem Keefe (1988) e Berry (1989). Schlozman e Tierney (1986), citados por Furlong, afirmam que os grupos ligados a associações de comércio superam os grupos de outros tipos, como de corporações e dos sindicatos. Os dois pesquisadores chegam a apontar que os grupos ligados ao comércio influenciariam as elaborações de normas em cerca de 70%

mais que os demais tipos de grupos de interesse. Segundo Keefe, uma característica importante nos GI é a legitimidade conferida pela longevidade, isto é, o tempo de atuação do grupo no ramo. Segundo o pesquisador, essa característica seria traduzida pelas diferentes ligações que o GI teria com diversos segmentos profissionais, informações acumuladas, e entendimento das nuanças dos processos decisórios. Desta forma, a experiência acumulada pelos grupos mais antigos, transformada em tradição empresarial, conferiria percepção de confiança.

Com efeito, a legitimidade é um recurso indispensável para os GI influenciarem o processo de formulação de políticas públicas, como a externa. A legitimidade permite que o GI seja considerado como parte do conjunto de grupos, a fim de ter o direito de participar, como defende Dahl (1961). Isto porque há uma concorrência entre os diferentes grupos em uma sociedade democrática como a norte-americana. Embora não se conceba entre GI afins a percepção de escala hierárquica e os interesses não sejam dados, mas sobrepostos, e operem em ambiente de acirrada concorrência, é possível a defesa de interesses comuns em rede, como as associações de indústrias de óleo e gás (empresas de energia), ou de material elétrico (empresas de eletricidade), sindicatos ou na defesa de direitos humanos. Em face da aceitação das normas estabelecidas, a legitimidade inerente a um conjunto de grupos ensejará um relacionamento de resultado diferente de zero, de acordo com Hermann e Hagan (1987).

Significa dizer, por exemplo, que empresas que atuem no segmento de petróleo e gás podem obter maior influência se estiverem associadas ou, modernamente, constituindo corporações.

Desta forma, há a possibilidade de serem reduzidos os conflitos entre GI de um mesmo segmento, ao mesmo tempo em que a organização corporativa reduz a pulverização de interesses em jogo.

A possibilidade de influenciar a decisão de políticas públicas, como a política externa, resultaria também da proximidade do poder público que o GI conseguir obter. Na medida em 41

que, nos EUA, a decisão dos assuntos comerciais depende primordialmente do Congresso, assim como a prerrogativa da guerra é do Legislativo (Seção 8 do Art. 1º da Constituição dos EUA), é útil identificar sob que condições os GI influenciam os legisladores e os comitês por eles formados. Segundo Potters e Sloof (1995), há quatro maneiras de os GI procurarem influenciar o Congresso: mobilizando o eleitorado; atraindo congressistas; exercendo lobby no Congresso; e financiando campanhas eleitorais. A primeira maneira constitui forma indireta de sensibilizar o Legislativo para os pleitos dos GI. Para tanto, estes usariam de demonstrações, informações - às vezes privilegiadas – declarações de impacto e imprensa própria, se dispuserem. É um expediente comum de exercer influência sob a forma de participação popular. Isto é, transformar um interesse particular em interesse público. Os GI transmitem a mensagem aos responsáveis por elaboração de políticas de uma demanda pública. O que os líderes de GI procuram, neste caso, é transformar o alcance da informação em influência política. Em outros termos, convencer os tomadores de decisão de que o eleitorado comunga das mesmas idéias daquelas defendidas pelo GI. Para Page e Shapiro (1992), essa estratégia dos GI constituiria logro da opinião pública, por manipulá-la.

A atração de congressistas dar-se-ia por meio de benesses as mais diversas e a literatura não se detém aqui. O uso de lobby é atividade comum e constitui uma técnica de influência empregada por um GI; é uma atividade particular de um GI. Podemos definir lobby, da forma como é exercido nos EUA, como uma atividade organizada e operada dentro da lei, por dado grupo com interesses definidos e legítimos, com o propósito de ser ouvido pelo poder político, para informá-lo e dele conseguir determinadas medidas, decisões e posturas.

Desta definição, o lobby é a linguagem do diálogo entre dado GI e o poder público; ele é um canal através do qual trafegam informações entre os GI e o poder político. Esta definição decorre da adotada por Pasquino, para quem o lobby “é o processo por meio do qual os representantes dos grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos” (p. 563). E complementa ao afirmar que “Lobbying é, portanto e sobretudo uma transmissão de mensagens do grupo de pressão aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou não fazer uso de ameaças e sanções” (p. 564). Segundo Maisel (1981), grande parte dos legisladores recorre a lobistas como fonte de informação para os seus trabalhos para os diferentes comitês. Juntamente com o Congresso e a burocracia governamental, os lobbies formam o conhecido iron triangles, de extraordinária força política. Portanto, não é de uso exclusivo de GI.

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A atividade de lobby é concretizada por meio de mensagens transmitidas por representantes especializados; a atividade é legalizada nos EUA. Os lobistas especializados são úteis para os congressistas, pela possibilidade de ter acesso a informações recentes na sua especialidade. Por outro lado, as organizações representadas por eles podem ter os seus pleitos mais facilmente aceitos nos comitês. À guisa de exemplo, um grupo de lobby de influência nos EUA é a Federação Norte-americana das Empresas Agrícolas, com cerca de 5 milhões de famílias associadas. Essa Federação foi atuante na aprovação, pelo Congresso, das Relações Normais de Comércio (Normal Trade Relations – NTR) com a RPC, a ser examinado no Capítulo 2. Outro importante lobby é o United Auto Workers; foi notável a sua atividade no governo Regan para que este concretizasse o projeto do míssil balístico intercontinental balístico ( Intercontinental Ballistic Missile - ICBM) MX. O argumento era que tal projeto serviria de corrente transmissora para a abertura dos postos de trabalho nas empresas envolvidas. Assim, os congressistas que representavam interesses nas regiões onde localizavam essas empresas foram beneficiados com recursos de campanha, conforme Papp, Johnson e Endicott (p. 251). Para Kau e Rubin (1979), Cropper et all (1992), Wright (1990) os lobby constituíram elemento importante para que os GI enfocados na pesquisa deles tivessem influência efetiva nas votações no Congresso. Ao estudarem a atividade dos lobby, Hoyt e Toma (1993) concluíram pela eficácia na política salarial dos afiliados da Associação Nacional de Educação dos EUA. Em outros segmentos, Leigh (1994) e Mixon (1995) confirmaram as essas investigações.

O esforço de convencimento dos congressistas pode incorporar até think tanks como esforço de lobby34. Esses especialistas, segundo Smith (1991), podem ser divididos em cinco tipos. O primeiro seria composto de pessoas que exerceram funções em cargos de alto escalão no governo; são os scholar-statesmen. Constituem personagens situados na elite política, reverenciados pelo conhecimento e pela experiência, por vezes acadêmicos. A avaliação de um especialista desse tipo tem peso considerável. O segundo tipo é o dos policy specialists, ligados ao meio acadêmico por meio de pesquisa e ensino. São prestigiados pelo conhecimento temático que possuem. O terceiro tipo é constituído pelos policy consultants, que executam tarefas de curto prazo e específicos. Trabalham para dado cliente e são muito requisitados pela experiência em planejamento e monitoramento de programas. O quarto tipo é o government expert, isto é, componente da administração governamental ou mesmo do legislativo. Tem familiaridade com os trabalhos de comissões e, normalmente, são úteis aos 34 Para Hassner e Vaisse (2003) a fronteira que separa o lobby do think tank é difusa.

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congressistas que compõem comissões. Outro tipo mais é o dos policy interpreters; são conhecidos pela exposição nos meios de comunicação, freqüentemente disponíveis para entrevistas. Por fim, o grupo dos policy entrepreneurs, sempre dispostos a impulsionarem novas iniciativas, encetando engenharia financeira, financiamentos, de modo a que se realizem projetos. Evidentemente algum especialista pode situar-se em mais de um desses tipos. Por exemplo, um dos grupos de interesse mais antigos e atuantes que se apóiam nesses especialistas é a National Grain and Feed Association, fundada em 1896. Possui vasta base, com cerca de 4,9 milhões de famílias associadas às empresas que a formam. A Associação trabalhou para a extensão do status de Relações Normais de Comércio – a NTR – concedido à RPC. Do seu lado, a RPC mantém aberto o seu mercado agrícola para os produtos norte-americanos. Vale observar que alguns GI confundem-se com think tanks, pelo número de pensadores neles contidos.

Quanto ao financiamento de campanha, as avaliações não são coincidentes, como

lembra Smith (1995). Este autor cita diferentes estudiosos que defendem a existência de tal relação; outros que concluíram pela não existência; e uma terceira linha que concluiu haver relação em vários casos e não em tantos outros. Mas o que parece claro é que a contribuição de campanha constitui instrumento útil de acesso ao jogo de influência. E Smith enumera várias condições que sinalizariam a possibilidade de sucesso de um GI influenciar as votações decisórias ( roll call decisions). Dentre elas estariam o caráter técnico do tema; a posição coincidente do grupo e do congressista; quando é claro o retorno para os contribuintes da campanha e os custos são distribuídos pelo eleitorado; quando é usado o lobby intensamente; quando os membros são ideologicamente moderados; quando há clima político propício para os interesses do GI. O estudo de Smith – que se apóia em vários outros por ele citados – nos indica que a contribuição de campanha, por si só, não explica resultados de votações no Congresso. Como o próprio Smith reconhece em outro trabalho (1984), deve-se considerar as crenças e valores dos congressistas. Isto é, deve ser considerado o perfil político-ideológico dos parlamentares.. Estes estarão atentos às conseqüências da proposta, isto é, quem será afetado, de que maneira, em que intensidade e quais serão as possíveis reações. Do lado dos congressistas, a preocupação permanente está em reduzir as incertezas eleitorais e medir as conseqüências políticas das decisões; do lado dos GI a preocupação repousa na obtenção das informações que os congressistas necessitam e, assim, ter a chance de influenciar nas votações.

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1.2 O Congresso dos EUA

Com relação à formulação da política externa norte-americana, o Executivo propõe e o Congresso dispõe: aceita, modifica ou rejeita a proposta presidencial; tem, assim, importância fundamental, mesmo considerando um sistema político caracterizado por presidencialismo forte, como sustenta Lindsay (1992-1993). Segundo o autor, a influência do Legislativo pode se dar por meio de três maneiras: ações antecipadas; alterações do processo decisório do Executivo; e uso da tribuna como lócus de exposição política. Na primeira forma, o Legislativo procuraria se adiantar a iniciativas do Executivo nos assuntos que os congressistas visualizassem interesse do outro poder. E o Executivo agiria de maneira semelhante. Este “jogo” aparece no comentário de Clymer (1991), quando o presidente Bush (pai) estava prestes a lançar a operação Desert Storm contra o Iraque: “The President has not wanted to ask for such a resolution unless the liedership of the Congress could assure him that such a resolution would be forthcoming, because your hand would be weakened if it were not forthcoming”35. Nas palavras de Lindsay, há sempre receio do Executivo por uma rejeição a alguma das suas iniciativas. Haveria, portanto, cuidadoso exame prévio do Executivo, no que toca à remessa de documentos ao Legislativo.

O Legislativo também pode procurar alterar o processo decisório na formulação da política externa. O então Senador democrata pelo Wisconsin Leslie “Les” Aspin comentou, em 1975, que “often by establishing new procedures, which are, of course, ostensibly neutral, Congress is able to effect substantive change”36. Há exemplos desta forma de procedimento do Legislativo. A criação da Arms Control and Disarmament Agency (ACDA), em 1961, o Special Trade Representative, em 1974, e a Under Secretary of Defense for Acquisiton, esta voltada para aquisição de armamentos, alteraram iniciativas originalmente criadas pelo Executivo.

Os elementos instrumentais regulares usados pelo Congresso são a rejeição, as

condicionalidades, a exigência de relatórios, e a adição de novos grupos especializados ao processo decisório (Lindsay, p. 618). A rejeição pode ser utilizada pelo Congresso quando os parlamentares entenderem que determinado acordo não atenda aos interesses do país. Um expediente mais ágil, autorizado pelo Congresso, é o fast track: neste caso, o Presidente pode fechar acordos sem a solicitação ao Congresso. Este procedimento é amparado pelo Omnibus Trade and Competitiveness Act, de 1988. A renovação do fast track tem que ocorrer dentro 35 Trecho do artigo de Adam Clyner, publicado no New York Times, em 7/1/1991.

36 Les Aspin em “The Defense Budgetand Foreign Policy: The role of Congress”, publicado em Dedalus, 104, Summer, 1975, p. 168.

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dos 90 dias que precedem o término do acordo a que se refere. No segundo elemento, as condicionalidades podem ser adicionadas quando o Congresso visualiza a necessidade de introduzir elementos de controle e de segurança a iniciativas do Executivo. É conhecido o caso da exigência do Legislativo de condicionar a continuação da assistência militar norte-americana ao Chile, na gestão Regan, à apresentação para a justiça dos responsáveis pela morte de Orlando Letelier. Já a exigência de relatórios parece ser expediente costumeiro nas diversas casas legislativas nos diferentes Estados-nação. Nos EUA, é comum a exigência para que o Departamento de Defesa submeta ao Congresso os relatórios referentes aos controles sobre os diversos programas de desenvolvimento de armamentos. Pode-se ter a exigência de estudos adicionais que interferem nas iniciativas do Executivo. Por fim, o Congresso pode exigir que novos grupos sejam acrescentados no processo decisório. Tanto no caso de transferência de tecnologia dual a aliados quanto no campo comercial. Em 1988, o Congresso exigiu do Departamento de Defesa que este solicitasse assessoria do Departamento de Comércio quando fosse negociar acordos de produção de armamentos com diferentes governos estrangeiros; ou o Ato Comercial de 1974, por meio do qual as negociações com o exterior deveriam acolher a assessoria de representantes dos sindicatos, da indústria, da agricultura, e dos consumidores.

O uso da tribuna como lócus de exposição política, de acordo com Lindsay, é expediente comum pelos congressistas. Em face de um contencioso, denúncias ou

incriminações, congressistas procurariam, por vezes, obter visibilidade no seio do Congresso ou nos meios de comunicação. Diante dos holofotes, principalmente da televisão, os congressistas têm a possibilidade de superar dificuldades e apresentar a sua leitura de textos normativos. Verifica-se que essa disputa por visibilidade pode traduzir-se diferentemente.

Uma maneira é caracterizada por Rubin (1978) ao afirmar que é comum congressistas disputarem visibilidade por meio de debates sobre assunto que não dominam. Cita o caso do então senador democrata Frank Church, do Idaho, que teria combatido exageradamente o primeiro Strategic Arms Limitation Treaty (SALT I), associando-o a programa pouco claro sobre bombas de nêutrons, junto com iniciativas ligadas à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). De acordo com Rubin, o propósito do senador era criar fato político para mostrar-se atuante junto ao seu eleitorado. Mas, certamente, outras formas de visibilidade são mais usuais; mesmo porque o congressista precisa transmitir credibilidade. Tem que apresentar dados concretos e demonstrar domínio do assunto em pauta. No governo Reagan, o senador Richard Lugar, republicano por Indiana, questionou o apoio dado pelo governo dos EUA ao regime de filipino de Ferdinand Marcos, em face de acusações de fraude eleitoral em 46

1986 e corrupção. Obteve sucesso pelo apoio conquistado em face das provas apresentadas e a dinâmica discursiva aplicada ao caso. Por fim, o alvo dos congressistas pode ser um outro Estado-nação ou empresa estrangeira. O caso Toshiba, estudado pela universidade de Harvard, é citado por Lindsay (625). Tratava-se de transferência de tecnologia sensível para a então URSS. Em julho de 1987, os congressistas norte-americanos levaram o caso para a imprensa, de modo a gerar insatisfação no seio da população. O resultado foi o engajamento do Executivo junto ao governo japonês, com a conseqüente desistência da Toshiba em levar adiante a transferência. Idêntica medida foi tomada pelo Congresso para convencer os alemães e os japoneses a apoiarem a operação militar norte-americana contra o Iraque, em 1990.

Vale ainda observar que o Congresso pode também tomar iniciativas quando identifica possível omissão pelo Executivo. Por ocasião da divulgação soviética do sucesso da experiência com a Sputnik, em 1957, o Legislativo norte-americano, diante da inação do governo Eisenhower, aprovou, por meio da Comissão de Forças Armadas do Senado, a realização de uma série de audiências sobre a ameaça que teria para os EUA tal iniciativa soviética. O resultado foi a criação da National Aeronautics and Space Administration (NASA), além do National Defense Education Act, de modo a que houvesse fundos para financiar o desenvolvimento da ciência e do estudo de línguas estrangeiras (Papp, Johnson e Endicott, p. 275). Este episódio mostra a atenção do Legislativo norte-americano para as ações e as eventuais omissões do Executivo. Outro episódio, recente, foi o exame por comissão legislativa conjunta das falhas dos aparatos de inteligência dos EUA após os ataques de 11/9/2001 às torres gêmeas.

O que se identifica da literatura é que o Congresso é instância fundamental do processo decisório em política externa. Os seus componentes são “animais políticos que estão preocupados com o seu status institucional e com o poder, com a sua segurança eleitoral e como são percebidos dentro do círculo de Washington e além dele”37, como afirmam Rosati e Scott (342). Portanto, a sobrevivência política levará os congressistas a considerarem os temas da política externa norte-americana sintonizados com o eleitorado e com as formas de financiar a permanência no cargo. As circunstâncias condicionarão os membros do Congresso a comportamentos diferentes em relação ao Executivo. Como sustenta Jentleson (1990, p.

146), os congressistas poderão adotar uma postura competitiva, com atuação ativa e assertiva relativamente à política externa presidencial, tal como se mostrou nos casos da venda de armamentos para a Arábia Saudita, da atuação de norte-americanos na Nicarágua e as relações 37 Tradução de minha responsabilidade.