Análise do processo de planejamento dos transportes como contribuição para a mobilidade urbana... por Mario Angelo Nunes de Azevedo Filho - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

ESCOLA DE ENGENHARIA DE SÃO CARLOS

MÁRIO ANGELO NUNES DE AZEVEDO FILHO

ANÁLISE DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DOS TRANSPORTES COMO

CONTRIBUIÇÃO PARA A MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL

São Carlos

2012

MÁRIO ANGELO NUNES DE AZEVEDO FILHO

ANÁLISE DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DOS TRANSPORTES COMO

CONTRIBUIÇÃO PARA A MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL

Tese apresentada à Escola de

Engenharia de São Carlos da

Universidade de São Paulo para obtenção

do título de Doutor em Engenharia de

Transportes.

Área de Concentração: Planejamento e

Operação de Sistemas de Transportes

Orientador: Prof. Dr. Antônio Nélson

Rodrigues da Silva

São Carlos

2012

AUTORIZO A REPRODUÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,

POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA FINS

DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

Azevedo Filho, Mário Angelo Nunes de

A994a

Análise do processo de planejamento dos transportes

como contribuição para a mobilidade urbana sustentável.

/ Mário Angelo Nunes de Azevedo Filho; orientador

Antônio Nélson Rodrigues da Silva. São Carlos, 2012.

Tese (Doutorado) - Programa de Pós-Graduação em

Engenharia de Transportes e Área de Concentração em

Planejamento e Operação de Sistemas de Transporte --

Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de

São Paulo, 2012.

1. mobilidade urbana. 2. planejamento dos

transportes. 3. sustentabilidade. I. Título.

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A Rosina, Pedro e Lucas.

AGRADECIMENTOS

Meu Deus, eu terminei! Muito obrigado!

À minha GRANDE família sempre tão atenta às minhas idas e vindas, me apoiando e doida para me ver de volta em casa.

Aos meus grandes amigos, colegas de apartamentos, David, Robson, Bruno e Samuel. Vou sentir saudades dessa minha família de São Carlos.

A Marília e Joana D’Arc, os anjos que me arrumaram asas.

Aos queridos amigos Expedito e Calimério, que sempre me perguntavam sobre o final desse meu doutorado e que foram embora antes de eu poder lhes dar a boa notícia.

Aos meus colegas do Departamento de Engenharia de Transportes da Universidade Federal do Ceará.

To my former supervisors, Prof Anthony Wren and Dr Raymond Kwan, that did a good job trying to help me finish my research and thesis. Thanks also to Rahin, Margaret, Ann, Sarah, Colin, Paul and the other colleagues of the School of Computer Studies, University of Leeds.

From Anthony para o Antônio. Muito obrigado ao meu orientador, Prof. Antônio Nélson a quem eu acho que dei muito trabalho, ou melhor, eu tenho certeza disso. Grande exemplo de professor e orientador, que vou procurar seguir.

À CAPES pelo excelente apoio quando fui bolsista na Inglaterra e pelas várias chances que me deu para concluir esta jornada.

Aos professores Roberto Cláudio, Ícaro ( in memorian) e Jesualdo, ex-reitores e atual reitor da UFC, e Barros Neto, diretor do Centro de Tecnologia, que sempre me apoiaram na tarefa de desatar este nó.

Aos professores Senna e Lindau (UFRGS), Yaeko (UnB) e Rômulo (UFRJ), que também se propuseram a me ajudar nesta tarefa.

Aos professores, funcionários e colegas do Departamento de Engenharia de Transportes da EESC/USP.

Aos meus muitos amigos brasileiros e de outras partes do mundo que eu conheci em Leeds, com os quais eu e minha família vivemos momentos felizes.

Aos professores Ana Seráfico e Marcus Seraphico e seus alunos e bolsistas do Instituto de Tecnologia da Universidade Federal do Pará, pelo apoio com a aquisição dos dados de Belém.

Ao pessoal da Biblioteca do Ministério dos Transportes pela enorme gentileza em digitalizar e me enviar por e-mail vários volumes de planos de transportes de Belém.

Finalmente, aos que eu por ventura tenha esquecido. Foi tanto tempo, tanta gente, ...

Muito obrigado a todos!

Vida eterna, vida eterna

É a vida dos sonhos

Deus é o tempo

Sonhar é a salvação

O sonho de Leno morreu

O meu não

Zeca Baleiro, Felicidade pode ser qualquer coisa, 2012

RESUMO

AZEVEDO FILHO, M. A. N. d. Análise do processo de planejamento dos transportes como contribuição para a mobilidade urbana sustentável. 2012. Tese (Doutorado) - Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2012.

Esta pesquisa tratou de uma avaliação do processo de planejamento de transportes urbanos e suas implicações para o funcionamento das cidades. Foi feita inicialmente uma revisão dos métodos mais consagrados de planejamento, aqui chamados de “tradicionais”, contrastando-os com abordagens alternativas que visam a mobilidade urbana sustentável. Alguns planos de transportes e de mobilidade, principalmente referentes a casos brasileiros, foram analisados e, a partir daí, foi selecionada para estudo de caso a Região Metropolitana de Belém - RMB. Para esta região foram desenvolvidos nove estudos de transportes no período de 1978 a 2010. Nas propostas destes estudos percebe-se, de maneira geral, um viés de favorecimento dos modos de transportes motorizados. Mesmo com o grande número de estudos, a mobilidade urbana em Belém não chegou a ser considerada como boa durante a investigação. Isso foi verificado com o cálculo do Índice de Mobilidade Urbana Sustentável para diferentes cenários, centrados nos anos de 1980, 1991, 2001 e 2011. Outro experimento envolveu a avaliação dos possíveis impactos das medidas propostas nos estudos caso fossem implantadas. Os estudos melhor avaliados foram os Planos Diretores de Transportes Urbanos concluídos em 1991 e 2001. Embora a preocupação com os impactos ambientais causados pelo sistema de transportes esteja presente em todos os estudos, as propostas não contemplaram bem esta questão. O discurso de melhoria do meio ambiente começou de maneira mais moderada nos primeiros planos e foi ganhando mais força ao longo do tempo, até mesmo pelas exigências, cada vez maiores, da legislação nacional e local. Apesar disso, no conjunto dos planos, o Domínio “Aspectos Ambientais” foi, comparativamente, o menos importante. A ideia de que, na medida em que as pessoas melhoram de condição econômica elas deixam de utilizar o transporte público e passam para o automóvel, parece levar a um problema sem solução. Não são consideradas medidas que restrinjam o uso do automóvel, o que poderia levar a melhores soluções. Outros fatores que impedem a implantação de um sistema de transportes mais adequado é a inexistência de uma estrutura de gerência metropolitana e os entraves para alterar o arranjo atual das empresas de transporte coletivo e suas áreas exclusivas de operação. Embora não tenha aqui sido feita uma avaliação detalhada de outros casos, as práticas observadas no caso de Belém são seguramente muito próximas do que ocorre em outras cidades e regiões metropolitanas brasileiras. Por outro lado, a entrada em vigor em 2012 da lei que estabelece as diretrizes para a Política Nacional de Mobilidade Urbana abre perspectivas para uma mudança nos procedimentos de planejamento visando a mobilidade sustentável.

Palavras chave: mobilidade urbana, planejamento dos transportes, sustentabilidade.

ABSTRACT

AZEVEDO FILHO, M. A. N. d. Analysis of the transportation planning process as a contribution to a sustainable urban mobility. 2012. Thesis (DSc) - Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2012.

The research dealt with the process of urban transportation planning and its consequences on the cities’ functioning. It started with a literature review, which was carried out for comparing the well established planning methods, here named as “traditional”, with the ones that propose an alternative approach aiming at a sustainable urban mobility. Some transportation or mobility plans, mainly from Brazilian cities, were thoroughly examined thereafter. Their inspection led to the selection of the RMB

(which is the abbreviation of Belém Metropolitan Area, in Portuguese), as a case study. From 1978 to 2010, nine transportation studies or plans had been produced for that region. In general, most proposals found in these studies are biased towards motorized transport modes. Despite all these studies the mobility of Belém did not receive good grades along the investigation. This was assessed with the estimation of a Index of Sustainable Urban Mobility - I_SUM for different scenarios in the years 1980, 1991, 2001 and 2010. Another experiment consisted of an evaluation of the potential impact of the solutions proposed in the reports. As a result, the better ranked studies were the Urban Transportation Master Plans developed in 1991 and 2001. Even though concerns about the environmental impacts of the transportation system had been found in all studies, this question was far from being solved. The arguments in favor of environmental improvements started with moderate emphasis in the first plans and grew stronger toward the recent plans, in part due to local and national legislation. Nevertheless, the set of plans performed poorly in the “Environmental Aspects” Domain.

The idea that improvements on people financial condition leads to a modal shift from transit to cars seems to produce an unsolvable problem. Restrictions on motoring would possibly open space for better solutions, but they were never effectively considered in those plans. The lack of a metropolitan institution in charge of the mobility management and the present setting of bus companies’ exclusive operational areas also make difficult the implementation of better transportation system. Even though detailed analyses for other cases were not conducted here, the practice observed in Belém is surely quite similar to other Brazilian cities and metropolitan areas. However, a federal law establishing the guidelines for a National Policy for Urban Mobility was recently passed, what opens prospects of changes on the planning procedures aiming at a sustainable mobility.

Keywords: urban mobility, transportation planning, sustainability.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1-1 - Relação entre urbanismo e transporte .............................................................................. 24

Figura 2-1 - Processo de previsão da demanda - Método de “4 Etapas” ............................................. 30

Figura 2-2 - Estrutura de Domínios e Temas do Índice de Mobilidade Urbana Sustentável, incluindo seus respectivos pesos. ........................................................................................................................ 41

Figura 2-3 - Temas e Indicadores do Domínio “Acessibilidade” do IMUS ............................................ 42

Figura 4-1 - Municípios que formam a Região Metropolitana de Belém............................................... 53

Figura 5-1 - Valores calculados para o IMUS, incluindo valor superior e inferior, considerando os dados de todos os indicadores para cada um dos cenários. ................................................................ 62

Figura 5-2 - Contribuição de cada um dos domínios para a formação do IMUS dos cenários 1980,1991, 2001 e 2011 ....................................................................................................................... 63

Figura 6-1 - Classificação dos Domínios, incluindo valor normalizado da soma das notas ponderadas pelos pesos. .......................................................................................................................................... 72

LISTA DE TABELAS

Tabela 2-1 - Diferenças entre o procedimento tradicional de planejamento dos transportes e aquele voltado para a mobilidade sustentável .................................................................................................. 32

Tabela

2-2

-

Problemas e consequências negativas principais do planejamento de transportes tradicional nos países em desenvolvimento. ........................................................................................ 32

Tabela 2-3 - Problemas dos modelos de planejamento de transporte e sugestões de melhorias ....... 34

Tabela 2-4 - Domínios do IMUS e quantidades de temas e indicadores ............................................. 40

Tabela 2-5 - Estrutura do Índice de Mobilidade Sustentável ................................................................ 43

Tabela 4-1 - População dos municípios da Região Metropolitana de Belém ....................................... 53

Tabela 4-2 - Relação dos planos e estudos de transportes da Região Metropolitana de Belém ......... 54

Tabela 5-1 - Resultados do cálculo do IMUS para Belém e para outras regiões ................................. 64

Tabela 5-2 - Resultados da aplicação do método do Estudo Mobilize, para Belém e outras capitais . 65

Tabela 5-3 - Resultados da aplicação do método do Estudo Mobilize, para os cenários de Belém, com estimativa dos indicadores faltantes ..................................................................................................... 65

Tabela 5-4 - Resultado da aplicação do método do Índice de Mobilidade Sustentável ....................... 66

Tabela 5-5 - Comparando o IMS para a RMB (cenário 2011) com os municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre (cenário 2007) ...................................................................................... 67

Tabela 6-1 - Avaliação dos estudos e planos de transportes para a RMB ........................................... 70

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 23

1.1. A pesquisa .................................................................................................................................. 25

1.2. Estrutura da tese ......................................................................................................................... 25

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ............................................................................................................. 27

2.1. Mobilidade urbana sustentável ................................................................................................... 27

2.2. Métodos “tradicionais” de planejamento dos transportes urbanos ............................................. 28

2.3. Novas abordagens para o planejamento da mobilidade urbana ................................................ 33

2.3.1. O Caderno de Referência para Elaboração do PlanMob ......................................................... 35

2.3.2. Plano de Informação, Comunicação e Educação .................................................................... 37

2.4. Uso de indicadores para o planejamento e gestão da mobilidade urbana ................................. 38

2.4.1. O Índice de Mobilidade Urbana Sustentável ............................................................................ 39

2.4.2. Outros casos de uso de indicadores para avaliação da mobilidade sustentável em cidades brasileiras .............................................................................................................................................. 42

2.4.3. Uso de um índice de mobilidade sustentável para análise de PGVs....................................... 43

2.5. Conclusão ................................................................................................................................... 44

3. METODOLOGIA ............................................................................................................................... 45

3.1. Revisão da literatura ................................................................................................................... 45

3.2. Levantamento de planos de transportes e seleção da localidade .............................................. 45

3.3. Caracterização e avaliação da informação disponível ............................................................... 46

3.3.1. Leitura dos planos .................................................................................................................... 46

3.3.2. Levantamento da disponibilidade e qualidade dos dados para a situação atual ..................... 47

3.3.3. Levantamento de outras fontes de dados ................................................................................ 47

3.4. Estimativa da qualidade da mobilidade urbana sustentável ....................................................... 47

3.4.1. Cálculo do IMUS para diferentes cenários ............................................................................... 48

3.4.2. Comparação com outras avaliações ........................................................................................ 48

3.5. Avaliação das propostas dos estudos e planos .......................................................................... 49

3.6. Considerações sobre o processo de planejamento da mobilidade ............................................ 49

4. PLANOS E ESTUDOS DE TRANSPORTES E MOBILIDADE ........................................................ 51

4.1. Os planos e estudos de transportes ........................................................................................... 51

4.2. Caracterização da localidade escolhida e seus planos de transportes ...................................... 52

4.3. Leitura dos estudos e planos ...................................................................................................... 55

4.4. Outros estudos tratando da mobilidade urbana de Belém ......................................................... 57

5. AVALIAÇÃO DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL PARA OS DIFERENTES CENÁRIOS 59

5.1. Escolha e caracterização dos cenários e coleta de dados ......................................................... 59

5.2. Cálculo do IMUS para os cenários da RMB ............................................................................... 61

5.3. Comparando com resultados de outros estudos ........................................................................ 64

5.3.1. Outras aplicações do IMUS ...................................................................................................... 64

5.3.2. Estudo Mobilize ......................................................................................................................... 64

5.3.3. Índice de Mobilidade Sustentável ............................................................................................. 65

5.4. Conclusão .................................................................................................................................... 67

6. AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE URBANA ........................ 69

6.1. Comparando a contribuição potencial de cada projeto para a melhoria da mobilidade urbana sustentável ............................................................................................................................................. 69

6.1.1. As propostas do conjunto de estudos e planos e o efeito nos Domínios do IMUS .................. 71

6.1.2. Avaliação geral dos estudos e planos ...................................................................................... 71

6.2. O processo de planejamento de transportes e a mobilidade urbana sustentável ...................... 73

7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES .......................................................................................... 81

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................... 87

ANEXO A.

ESTRUTURA HIERÁRQUICA DO IMUS ...................................................................... 97

ANEXO B.

RELAÇÃO DE ESTUDOS REALIZADOS PELO GEIPOT ............................................ 99

ANEXO C.

CONTEÚDO DOS ESTUDOS E PLANOS DE BELÉM .............................................. 101

ANEXO D.

RESUMO DOS INDICADORES CALCULADOS PARA O IMUS - RMB ..................... 139

ANEXO E.

MEMÓRIA DE CÁLCULO DO IMUS - RMB ................................................................ 143

23

1. INTRODUÇÃO

O sistema de transportes de uma cidade está constantemente na pauta da imprensa e não raro é assunto de conversa entre indivíduos. Aparentemente, ele é mal gerido pelas autoridades, já que dificilmente se encontram opiniões favoráveis. São inúmeras as “receitas” para resolver os problemas do setor. Essas pessoas, leigas no assunto, normalmente consideram apenas o sistema de transportes, esquecendo que ele está dentro de um sistema maior, a cidade. Um problema maior é quando técnicos e autoridades, responsáveis pelo sistema, adotam o mesmo tipo de análise. Surge daí soluções que quase sempre apontam para a ampliação da infraestrutura, notadamente aquela destinada aos deslocamentos dos automóveis.

Também nos meios técnicos e acadêmicos, o processo de planejamento de transportes urbanos é questão que rende discussões há muitos anos (PLOWDEN, 1972; OWENS, 1995; BUCHANAN, 2004; BANISTER, 2005; RODRIGUES DA SILVA; COSTA; MACEDO, 2008; SEIXAS, 2010).

Contrapondo-se aos processos de elaboração de “Planos Diretores de Transportes”, concebidos desde as décadas de 60 e 70 do século passado, surgiu, mais recentemente, a proposta dos “Planos de Mobilidade”, os quais são elaborados tendo em vista princípios de sustentabilidade. Existem manuais preparados por instituições governamentais, que estabelecem diretrizes e visam orientar, principalmente as administrações locais, para a maneira de se elaborar esses planos no Brasil e em outros países (MCIDADES, 2007h; PORTUGAL, 2010b, a).

O processo “tradicional” de planejamento segue o que Owens (1995) chama de “prever e prover” (do inglês, “predict and provide”), isto é, verifica-se o valor das demandas atuais, faz-se previsão dos valores futuros e, a partir daí, recomenda-se a ampliação ou criação de infraestruturas. A viabilidade econômica dos projetos baseia-se, quase sempre, na redução de custos operacionais e de tempo de viagem. Raramente são considerados custos de mensuração mais complexa como é o caso de impactos ambientais e da alteração do valor do solo (BANISTER, 2002). No entanto, Owens (1995) questiona se a abordagem não deveria ser a de “prever e prevenir” (do inglês, “predict and prevent”).

Em muitos livros que tratam do planejamento dos transportes, encontram-se fluxogramas parecidos com o apresentado na Figura 1-1, que ilustra um ciclo de ocorrências interligadas do sistema de transportes e da cidade. Quando não existe o controle adequado do uso do solo, a tendência é que as soluções tenham vida curta, logo aparecendo novas demandas. A melhoria da infraestrutura agrega valor aos terrenos próximos e isto leva o proprietário a intensificar o uso da sua parcela de solo, repartindo esse novo valor com um número maior de clientes. Essa lógica da especulação imobiliária, em conjunto com a força de vendas da indústria automobilística, acaba influenciando as

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decisões e dificultando a aplicação de medidas de controle. Os tomadores de decisão também têm dificuldade para agir no sentido, por exemplo, de impor restrições ao uso do automóv óvel para favorecer

modalidades que tragam benefícios para uma parcela maior e menos favoreciida da população (MIRANDA et al., 2009).

Fonte: (PORTUGAL, 2010a)

Figura 1-1 - Relação entre urbanismo e transporte

Diversos estudos foram desenvolvidos considerando o paradigma da mobilid

dade sustentável

(AGYEMAN; EVANS, 2003; MACARIO; CARVA

VALHO; FERMISSON, 2005; BANISTER, 2007, 2008;

CURTIS, 2008; BLACK, 2010; COHEN, 2010; HICKMAN et al., 2010; RODRIGUES DA SILVA; COSTA; RAMOS, 2010). Este conceito deriva daquele do desenvolvimento sustentável, colocado no Relatório Brundtland (WCED, 1987) como sendo o que “atende às necessidades do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades” (tradução do autor). Poli (2011) questiona este conceito de mobilidade sustentável ou, pelo menos, a maneira como ele é utilizado.

Por facilidade, pela experiência acumulada, ou mesmo por outros interesses políticos ou financeiros, pode ser que as instituições acabem por utilizar os mesmo procedimentos, ou alguns semelhantes, que produz

zam o mesmo tipo de solução que, a princípio, se queria evitar. Em algu

uns casos, ocorre

apenas a mudança do nome do plano, trocando o termo transporte por mobilidade,, o que não é, em absoluto, a questão fundamental.

Procurando entender melhor esse processo a avaliar os efeitos produzidos pelo planejamento dos transportes urbanos, ou da mobilidade urba

ana, desenvolveu-se a pesquisa ccuja concepção e

estrutura são apresentadas a seguir.

25

1.1. A

pesquisa

Baseando-se na revisão preliminar da literatura, e na própria experiência do autor e seu orientador nas áreas de planejamento e operação de sistemas de transportes, chegou-se à seguinte Questão de Pesquisa:

O processo tradicional de planejamento de transportes proporciona condições para uma mobilidade urbana sustentável ou apenas reforça um ciclo vicioso de ampliação e ocupação da capacidade da infraestrutura das cidades?

Analisando-se esta questão e considerando que novas abordagens prometem melhores condições de atingir esta mobilidade sustentável, foi estabelecida com Hipótese de Pesquisa a de que o processo de planejamento de transportes urbanos, ou da mobilidade urbana, pode gerar propostas sustentáveis para os problemas dos movimentos de pessoas e bens nas áreas urbanas. Isso levou ao Objetivo Geral da Pesquisa que é o de “avaliar o processo de planejamento de transportes à luz do conceito de mobilidade urbana sustentável”. Para detalhar a forma de atingir este objetivo geral, foram então definidos os seguintes Objetivos Específicos:

 Estudar os métodos propostos para o planejamento dos transportes urbanos e a sua evolução, tanto aqueles que são classificados como tradicionais como os que seguem novas abordagens.

 Examinar planos de transportes, alguns atualmente chamados de planos de mobilidade, de diferentes períodos das últimas décadas, procurando avaliar o tipo de proposta e, se possível, alguns resultados.

 Selecionar uma cidade ou região e realizar estudo de caso, procurando avaliar a qualidade da mobilidade à luz das informações apresentadas em planos diretores de transportes urbanos, planos de mobilidade urbana e similares.

 Preparar uma síntese dos estudos realizados nas etapas anteriores da pesquisa, procurando caracterizar o estado da prática do processo de planejamento de transportes, possíveis deficiências e caminhos mais promissores, com vistas à sustentabilidade.

Como Contribuições da Pesquisa pode se destacar a análise do processo de planejamento com a caracterização de possíveis omissões, ou abordagens equivocadas, que acabam dificultando a materialização da mobilidade sustentável. Os resultados podem alertar para a necessidade de mudanças culturais de quem toma decisões e faz a gerência da mobilidade urbana e da própria população em geral, que é quem gera os problemas e sofre com eles, e que deveria participar da solução dos mesmos.

1.2. Estrutura da tese

A partir desta Introdução, a tese continua com um capítulo de “Revisão Bibliográfica” que se concentra, principalmente, no processo de planejamento dos transportes urbanos e, seguindo tendências mais recentes, da mobilidade urbana sustentável. Também são revistos trabalhos sobre 26

avaliação da mobilidade e sobre o uso de ferramentas de manuseio de informação que facilitem esse processo. O capítulo 3 constitui-se de uma descrição detalhada dos métodos utilizados nesta pesquisa. Os três capítulos seguintes tratam da aplicação da metodologia e da obtenção dos resultados, desde a análise dos planos de transportes e mobilidade, a seleção de uma localidade para o estudo de caso, a caracterização das informações disponíveis e a avaliação propriamente dita.

Este bloco termina com uma análise mais geral sobre o processo de planejamento da mobilidade urbana sustentável. Fechando a tese vem o capítulo de “Conclusões e Recomendações”, a relação das referências bibliográficas utilizadas e quatro anexos com informações complementares à pesquisa.

27

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Apresenta-se aqui uma revisão da literatura que trata de métodos de planejamento dos transportes e da mobilidade urbana. O ponto de partida são os métodos que aqui se convencionou chamar de

“tradicionais”. Estes, apesar de criticados, provavelmente ainda são os mais utilizados na prática.

Esses métodos foram largamente utilizados, no caso brasileiro, na preparação dos Planos Diretores de Transportes Urbanos - PDTUs. Muitos estudos foram desenvolvidos no sentido de aperfeiçoar o método tradicional, notadamente na busca da melhor modelagem do comportamento dos usuários e, consequentemente, da demanda. Banister (2002) descreve essa evolução, mas ressalta que essas novas abordagens tendem a ficar restritas ao ambiente acadêmico, sem muitas aplicações na prática, ou seja, na preparação dos planos contratados pelos governos.

As preocupações com o meio ambiente são cada vez maiores, e o sistema de transportes é um dos principais causadores de impactos negativos. Com o passar do tempo, ficou mais nítido o fato de que o procedimento tradicional de planejamento alimenta o ciclo de ampliação e ocupação da capacidade da infraestrutura. Existem críticas a essa abordagem há várias décadas (ver Plowden (1972), por exemplo), mas nos últimos 10 a 20 anos os problemas começaram a se tornar mais aparentes levando a proposição de novas abordagens. Estas seguem a linha do planejamento da mobilidade urbana sustentável. Nas próximas seções são revistos conceitos e métodos de planejamento dos transportes e da mobilidade urbana.

2.1. Mobilidade urbana sustentável

O conceito de mobilidade urbana pode ser considerado subjetivo e de difícil compreensão quanto às suas definições, já que deve representar os mais diferentes espaços geográficos como os municípios ou aglomerados destes. Ainda é comum associar-se o conceito de mobilidade somente ao transporte, sobretudo aos modos motorizados. Restringe-se a análise, de forma equivocada, quase que apenas à circulação de automóveis e ao uso de transporte coletivo. Não existe a mesma preocupação com o deslocamento dos pedestres que constituem grande parte das viagens. Com planejamento adequado poder-se-ia atender uma parcela maior das necessidades com as pessoas se deslocando a pé ou usando bicicletas.

Um arranjo de uso do solo e uma mobilidade urbana sustentável devem assegurar o acesso a bens e serviços de maneira eficiente para todos os habitantes da área urbana, resguardando o meio ambiente, o patrimônio cultural e ecossistemas para a presente geração sem, no entanto, limitar as oportunidades das gerações futuras (BLACK; PAEZ; SUTHANAYA, 2002).

28

Um dos motivos que levou o conceito de sustentabilidade a ser adicionado ao de mobilidade urbana foi a sua ligação com a eficiência da gestão da cidade e à necessidade do uso racional dos recursos.

Por ser essencial às necessidades humanas e, até mesmo, envolver mudança de cultura, este passou a ser associado a conceitos como a gestão participativa e a sustentabilidade ambiental. Isto ampliou sua relevância, transformando-o em parâmetro para guiar a utilização de vias e espaços urbanos de forma eficiente e dinâmica, com a minimização dos impactos negativos (COSTA; RODRIGUES DA SILVA, 2006; MACEDO; RODRIGUES DA SILVA; COSTA, 2008). No Brasil, o desenvolvimento do conceito de mobilidade urbana, sob essa nova ótica, têm sido fomentado essencialmente por ações governamentais (RODRIGUES DA SILVA; COSTA; MACEDO, 2008).

Parte disso pode ser explicado pelo fato das ações para o desenvolvimento da política urbana serem recentes, tendo sido previstas na atual Constituição Federal (BRASIL, 1988) e em leis posteriores, como o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) e a Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2012). Com o propósito de atender a esses dispositivos legais, o Ministério das Cidades estimula os municípios, com populações a partir de 20 mil habitantes, a preparar seus Planos de Mobilidade Urbana, o que representa uma evolução na política urbana brasileira. No entanto, apesar de existirem estudos acadêmicos sobre o tema, bem como ferramentas de avaliação e guias para a criação de Planos de Mobilidade Urbana (MCIDADES, 2006, 2007h), falta no Brasil know-how para elaboração e implantação de projetos seguindo essas novas abordagens.

Mais forte do que essa falta desse conhecimento para mudar os procedimentos pode ser a própria resistência à mudança, rompendo com um modelo que se sustenta em grandes interesses de especulação imobiliária e da indústria automobilística. A promoção da mobilidade sustentável depende da conscientização sobre estes novos conceitos não apenas dos gestores públicos, mas da população em geral. O processo envolve mudança de cultura e é essencial que o conceito de sustentabilidade faça parte das análises técnicas, introduzindo ou ampliando a utilização de modos de transportes não poluentes e/ou coletivos, em um mesmo espaço viário. Isso tende a propiciar um novo desenho urbano e uma nova maneira de pensar e planejar os espaços públicos voltados à mobilidade. Segundo alguns autores (como BOARETO, 2008, por exemplo), a percepção corrente é voltada quase que apenas para a expansão do uso do automóvel, através de um planejamento urbano que concebe cidades sem limites para expansão. Neste cenário, cada habitante teria, um dia, o seu próprio automóvel. Se esta for, de fato, a percepção partilhada por técnicos e gestores, a preparação de planos e, principalmente, a efetivação de ações voltadas à mobilidade urbana sustentável podem se tornar muito difíceis.

2.2. Métodos “tradicionais” de planejamento dos transportes urbanos

A análise da demanda é parte fundamental do processo de planejamento dos transportes. De acordo com Martin e McGuckin (1998) a previsão da demanda já era praticada há mais de 35 anos, em estudos das décadas de 50 e 60 do século passado. Certamente, a preocupação com a relação entre a oferta e a demanda nos transportes já havia sido pensada há muito mais tempo, mas ali começaram os estudos e aplicações mais sistemáticas. Trata-se de um processo que teve início nos 29

Estados Unidos e, desde então, vem passando por constantes aperfeiçoamentos. Segundo os mesmos autores, o grande aumento da aplicação dessas técnicas ocorreu com o surgimento dos microcomputadores e isto “mudou dramaticamente o meio-ambiente nas áreas nas quais essas análises foram realizadas”. A facilidade de aplicação das técnicas, com o acesso a software e hardware de menor custo, fez surgir um número maior de aplicações, além daquelas iniciais, que tratavam de grandes planos de investimentos em infraestrutura para longos períodos.

De uma maneira simples, os métodos se destinam à criação de um modelo que explique o funcionamento atual de um determinado sistema de transportes, baseando-se na ocupação do solo das áreas de estudos e do tipo de atividade ali desenvolvidas. O modelo é calibrado para que represente a realidade atual, associando um determinado conjunto de variáveis socioeconômicas ao padrão de viagens verificado. Posteriormente, essas condições socioeconômicas são projetadas para um determinado ano-horizonte e alimentam o modelo o que possibilita a estimativa dos perfis da demanda futura de transportes. Podem ser então previstas as necessidades de alteração (normalmente expansão) da infraestrutura de transportes.

Na Figura 2-1 apresenta-se um fluxograma descrevendo as etapas do chamado “Processo de Previsão da Demanda em 4 Etapas” ou “Modelo de 4 Etapas”. Essa nomenclatura pode gerar alguma confusão já que se trata de um modelo de previsão da demanda, que se divide em quatro etapas, cada uma das quais é representada por um ou mais modelos. As quatro etapas principais estão destacadas na figura e consistem da Geração de Viagens, Distribuição de Viagens, Escolha Modal e Alocação de Tráfego.

Ao longo dos anos foram muitas as aplicações desse método, com uma série de variações, aos quais se dedicaram e se dedicam muitos engenheiros e outros profissionais, tanto da área acadêmica, quanto de agências governamentais e empresas de consultoria. No entanto, segundo Boyce et al.

(1970 apud VUCHIC, 2005)1 “o resultado da maioria dos estudos de previsão de demanda tem pouca confiabilidade, e para poucos estudos houve uma verificação da precisão das projeções após a rede de transportes ter sido implantada”.

Vuchic (2005) destaca que, para entender as previsões de demanda geradas por esses modelos, é necessário ter em mente que:

i.

A previsão da demanda futura só pode ser tão precisa quanto a previsão do desenvolvimento futuro: aumento (ou diminuição) da população, desenvolvimento econômico, atividades sociais, etc.

ii.

O procedimento de planejamento é baseado em modelos representando a situação e as relações atuais. A aplicação será válida se assumir-se que as relações continuarão válidas no futuro.

iii.

O volume de viagens não é afetado apenas por fatores de influência externos, mas pelo próprio tipo de sistema de transportes que é ofertado. Isso mostra a necessidade de algum tipo de retroalimentação durante o processo de planejamento.

1 Boyce, D. E., N. D. Day, and C. MacDonald. 1970. Metropolitan Plan Making. Philadelphia: Regional Science Research Institute.

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iv. Em

virtude do aspecto anterior, um sistema de transportes não pode ser

r planejado, apenas,

como consequência de desenvolvimentos independentes, porque ele mesmo tem a capacidade de gerar mais viagens e de influenciar na mudança do padrão de uso do solo e outros desenvolvimentos.

Figura 2-1 - Processo de previsão da demanda - Método de “4 Etapas”

O tratamento agregado das variáveis em zonas de tráfego, utilizado em alguns dos métodos, é um dos primeiros pontos fracos, mesmo considerando que o tratamento das viagens é feito de maneira separada (trabalho, estudo, lazer, etc.). O argumento para a crítica é de que se trata de escolhas 31

feitas por pessoas, que podem ter comportamentos diferentes umas das outras. Para representar melhor esse “comportamento individual” foram introduzidos os modelos desagregados ou de escolha discreta.

Outra questão muito estudada é o custo de viagem, que no princípio era constituído apenas do comprimento dos caminhos utilizados. Foi preciso o desenvolvimento de modelos mais sofisticados, que consideram o tempo de viagem e a capacidade do sistema. Na medida em que aumenta a demanda de um determinado trecho de via, mudam as condições de tráfego, o que pode alterar o

“custo”. Assim, foram propostos métodos que utilizam retroalimentação, nos quais existem iterações até que haja um equilíbrio da rede. Vuchic (2005) destaca também a existência de abordagens que buscam resolver as três últimas das quatro etapas simultaneamente, utilizando programação não linear.

As críticas ao uso desses métodos de planejamento de transportes surgiram na medida de sua aplicação. Conforme relata Banister (2002), “O otimismo dos primeiros estudos de transportes foi derrubado, no início da década de 1970, com um movimento contra o planejamento dos transportes e programas de construção de vias em larga escala. O processo já não era mais visto como uma aplicação da técnica de especialistas e as suas recomendações não podiam ser aceitas automaticamente”.

Plowden (1972) cita o manual2 publicado pelo Ministério do Transporte de Guerra, em 1946, no qual se pode ler “All traffic demands should be met”, isto é, “Todas as demandas de tráfego devem ser atendidas” (tradução do autor). Nesta época, os procedimentos de previsão da demanda se limitavam a análises de séries históricas e à aplicação de taxas de crescimento do fluxo de tráfego. Embora o conjunto de ferramentas utilizado atualmente permita um conhecimento mais preciso do comportamento da demanda, o tipo de recomendação dos estudos atuais pode continuar na mesma linha desse manual editado há 66 anos, naquilo que Owens (1995) chama de um processo de “prever e prover”. A autora questiona essa abordagem e se o caminho correto não seria o de buscar “prever e prevenir”. Schiller, Brunn e Kenworthy (2010) apresentam uma relação de pontos que definem a diferença de abordagem do procedimento tradicional, classificado pelos autores como “business as usual” (em tradução livre, “à maneira usual”), e aquele com o objetivo de promover o transporte sustentável (Tabela 2-1). Vasconcellos (2000) também analisa esse processo, mas com foco nos sistemas de transportes de cidades de países em desenvolvimento. Neste trabalho, o autor relaciona problemas e consequências negativas do processo tradicional de planejamento de transportes (Tabela 2-2).