De olho no Orçamento Criança Atuando para priorizar a criança e o adolescente no orçamento público por Fundação Abrinq - Versão HTML

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o criança

Iniciativa

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rça

Parceria

o

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n

o

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Apoio

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0 1 0 2

03

APRESENTAÇÃO

al

05

CADERNO 1

Apurando o Orçamento Criança –

Como calcular e analisar os gastos públicos em

benefício da criança e do adolescente

71

CADERNO 2

O ger

Promovendo o Controle Social do Orçamento Criança

– Iniciativas para aumentar os recursos públicos em

benefício da criança e do adolescente

141 bibliografia

145 anexos

147 Anexo I – Modelo de Solicitação de Informações

Orcamentárias

SUMÁRI

148 Anexo II – Funções e subfunções de governo

150 Anexo IIi – Leitura do Orçamento

152 Anexo Iv – Glossário

ficha técnica

Concepção e Coordenação Técnica: Alejandra Meraz Velasco

(Fundação Abrinq), José Antônio Moroni, Jussara de Goiás (INESC), Manuel Rojas Buvinich, Marco Segone (UNICEF)

Redação e consultoria para o Material Pedagógico: Wieland

Silberschneider

Consultoria para a Metodologia de Apuração do Orçamento

Criança: Francisco Sadeck

Colaboração: André Araripe Pacheco de Souza (CCFL),

Jorge Kayano (Pólis),Talita de Araújo Maciel (CEDECA)

Supervisão: Fernanda Favaro e Solange Tassotti

Edição: Alejandra Meraz Velasco e Fernanda Favaro

Revisão: Verba Agência Editorial

Ilustração: Duke

Layout e Diagramação: Link EGF Estúdio Gráfico

Impressão: Margraf

Tiragem: 8.000 exemplares

ISBN: 85-88060-21-3

São Paulo, outubro de 2005

0 1 0 2 0 3

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O Brasil tem um gasto social similar ao dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE, correspondendo a quase um quarto do PIB, porém, estes recursos nem sempre alcançam à maioria da população nem aos mais necessitados. Os dados do relatório Um Brasil para as Crianças, lançado em 2004 pela Rede de Monitoramento Amiga da Criança reforçam esta afirmação. De acordo com o estudo, estima-se que até a primeira me-tade do século XXI sejam gastos apenas 56% do total necessário para alcançar as metas internacionais na área da infância e da adolescência, assinadas junto às Nações Unidas.

A Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente e colocam a criança e o adolescente como prioridade absoluta das políticas públicas. Entretanto, o que significa ser prioridade? Significa estar em primeiro lugar quando se desenha um programa de saneamento, de habitação, de educação, de saúde. Significa ter mecanismos eficientes para a proteção contra abusos, violências e explorações. Mas, acima de tudo, significa ter recursos garantidos nos orçamentos federal, estadual e municipal para que seus direitos saiam, efetivamente, do papel.

Com a publicação do material de capacitação De Olho no Orçamento Criança – Atuando para priorizar a criança e o adolescente no orçamento público, a parceria da Fundação Abrinq, o Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) cumpre um dos seus mais importantes objetivos: oferecer à sociedade civil uma ferramenta para o acompanhamento, a avaliação e a atuação política por um orçamento público que priorize as crianças e os adolescentes, isto é, por um Orçamento Criança e Adolescente.

No âmbito desta parceria, formalizada em maio de 2003, tendo como referência os esforços iniciados em 1995 pelas organizações governamentais e não-governamentais que formaram o Pacto pe-la Infância, foi desenvolvida uma metodologia para o acompanhamento do Orçamento Criança e Adolescente nas esferas municipal, estadual e federal. O material de capacitação aqui apresentado detalha esta metodologia, dá elementos para sua análise e propõe estratégias de mobilização pelo Orçamento Criança e Adolescente.

A esta iniciativa se somaram parceiros fundamentais no aperfeiçoamento da proposta. No ano de 2004, a Save the Children UK passou a integrar a aliança, e introduziu no debate a necessidade de desenvolver mecanismos para a participação de crianças e adolescentes, assim como apoiou as ações do projeto no estado de Pernambuco. O Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF), o Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (Cedeca-CE) e o Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais vêm aplicando a metodologia proposta como pi-loto nos estados de Pernambuco, Ceará e São Paulo, respectivamente, e contribuíram com sua experiência para o aperfeiçoamento do mesmo. O Fórum Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, a Fundação Kinder Not Hilfe e os Maristas somam seus esforços a esta iniciativa com o objetivo de ampliar a divulgação e o alcance do material.

Ao colocar nas mãos de centenas de organizações e ativistas a possibilidade de alterarem o rumo das verbas públicas que devem garantir, entre outros, educação, saúde e saneamento para as crian-ação

ças e adolescentes de suas comunidades, essa publicação busca ajudar a cumprir o que diz o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu quarto artigo: “é dever do Estado, da sociedade e da família” garantir os direitos de seus pequenos e jovens.

Mais do que isso, procura realizar um sonho ousado: dar à população mecanismos para que ela possa entender os problemas relacionados ao bem estar de suas crianças e adolescentes, e agir sobre eles. Isto é, promover sua participação efetiva sobre um bem que é seu. Como sabemos, a po-resent

pulação cumpre papel fundamental nesta luta.

Ap

Fundação Abrinq

Instituto de Estudos

Fundo das Nações Unidas

Socioeconomicos (INESC)

para a Infância (UNICEF)

0 2 0 3 0 4

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Investir em crianças e respeitar seus

direitos formam a base de uma

sociedade justa, uma economia forte e

um mundo sem pobreza.

Nações Unidas, 2002

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o 1

ern

cad

a p u r a n d o

o o r ç a m e n t o C R I A N Ç A

e a d o l e s c e n t e

Como calcular e analisar os gastos públicos em

benefício da criança e do adolescente

index-7_1.png

INTRODUÇÃO

7 para usar o caderno Apurando o Orçamento Criança

e Adolescente

CAPÍTULO 1

11 CONHEÇA O ORÇAMENTO CRIANÇA

12 1.1. Bases do Orçamento Criança e Adolescente

14 1.2. Orçamento Criança e Adolescente

15 1.3. Cálculo do Orçamento Criança e Adolescente

18 1.4. Análise do Orçamento Criança e Adolescente

CAPÍTULO 2

23 Entenda o Orçamento público

24 2.1. Ciclo orçamentário

25 2.2. Plano Plurianual (PPA)

26 2.3. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

27 2.4. Lei de Orçamento Anual (LOA)

28 2.5. Execução orçamentária

28 2.5.1. Programação e provisionamento

29 2.5.2 Licitação

30 2.5.3 Empenho da despesa

31 2.5.4 Liqüidação da despesa

32 2.5.5 Pagamento

CAPÍTULO 3

33 obtenha OS DADOS PARA O ORÇAMENTO CRIANÇA e adolescente

34 3.1. Dados necessários

A

35 3.2. Base orçamento anual

35 3.3. Base execução orçamentária

C

36 3.4. Leitura do orçamento

CAPÍTULO 4

43 calcule O ORÇAMENTO CRIANÇA e adolescente

Fase da Seleção Funcional

44 4.1. Apurando a partir da Seleção Funcional

45 4.2. Correlação das funções e subfunções

o o O

CAPÍTULO 5

55 calcule O ORÇAMENTO CRIANÇA – Fase da Seleção Direta

56 5.1. Apurando a partir da Seleção Direta

57 5.2. Buscando a consistência da Fase Funcional

and

CAPÍTULO 6

59 analise O ORÇAMENTO CRIANÇA e adolescente

60 6.1.Tipos de avaliação

61 6.2. Avaliação básica

62 6.3 Avaliação situacional

64 6.4 Avaliação temporal

65 6.5. Relatando as conclusões

Apur

0 5 0 6 0 7

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para usar

o caderno apurando o orçamento criança e adolescente

As páginas a seguir constituem um caderno para que você e sua comunidade possam apurar, de forma simplificada e didática, o chamado Orçamento Criança e Adolescente. O Orçamento Criança e Adolescente, que chamaremos algumas vezes de OCA, constitui o levantamento do conjunto de ações e despesas do orçamento público destinado à proteção e desenvolvimento da criança. Este caderno contém as orientações para a seleção, agrupamento e apuração dessas ações e despesas a partir do orçamento de seu município ou de seu Estado, ou ainda da União, de acordo com a Metodologia do Orçamento Crian-

ça e Adolescente (Metodologia do OCA), desenvolvida pela Fundação Abrinq, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).

Muitas comunidades já procuraram no orçamento de sua cidade e sabem que o orçamento público no Brasil não permite a identificação direta dos compromissos de políticas públicas assumidos, tampouco o acompanhamento claro do seu desempenho. Isso ocorre porque o orçamento público está submetido a exigências técnico-legais e imerso em uma cultura política de precária prestação de contas. A Metodologia do OCA, que ora apresentamos nesta publicação, foi estruturada justamente para superar essa obscuridade. Ela se destina a verificar, apurar e analisar, a partir do orçamento público, o montante previsto e/ou gas-ução

to com ações gerais de proteção e desenvolvimento da criança pelo Poder Pú-

d

blico em um determinado período.

o

Além disso, a Metodologia do OCA foi desenvolvida em sintonia com as diretrizes contidas no documento Um Mundo para as Crianças, aprovado pela Assembléia Geral da ONU, e com as resoluções do Pacto pela Paz – agenda para o desenvolvimento de políticas e planos de ação aprovada na IV Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, realizada em 2003. Orienta-se intr

também pela diretriz do artigo 4º da Convenção dos Direitos das Crianças, que determina que “os Estados utilizem ao máximo os recursos disponíveis para a 0 6 0 7 0 8

promoção das medidas administrativas, legislativas e de outra natureza” para a realização e não-violação dos direitos das crianças e dos adolescentes.

A iniciativa desse caderno insere-se na estratégia de promoção dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e do Pacto pela Paz, de modo a contribuir para a criação de um verdadeiro Brasil para as crianças, com base no desenvolvimento hu-dução

mano ativo e sustentável. Seis dos Objetivos ajustam-se diretamente às metas o

estabelecidas em Um Mundo para as Crianças e conjugam-se com as áreas de atuação de um Pacto pela Paz (veja Quadro 1). Por meio da apuração do Or-

çamento Criança e Adolescente, pode-se acompanhar a sua implementação.

intr

Nessa perspectiva, esta publicação apresenta-se como instrumento de ação para as organizações que atuam para efetivar os direitos das crianças e dos adolescentes. Nas três esferas de governo, o OCA permite obter informações relevantes sobre o desempenho dos programas e ações governamentais destinados a reduzir a vulnerabilidade dos direitos das crianças e adolescentes. A Metodologia já foi aplicada para analisar o Plano Presidente Amigo da Criança, apresentado pelo governo federal, em agosto de 2003, durante a V Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.

A apuração do Orçamento Criança e Adolescente constitui uma poderosa ferramenta para a promoção e a defesa dos direitos da infância e da adolescência. Ela permite que a sociedade civil penetre na escuridão do orçamento público e traga à luz a realidade dos gastos públicos com a parcela da população de 0 a 18

anos de suas cidades, estados e até do país. Com o resultado do OCA, você e sua comunidade terão à disposição informações importantes que contribuirão para organizar sua ação. Você saberá qual o real esforço realizado pelo Poder Público para beneficiar a causa da criança e do adolescente. Terá, sob seu do-mínio, argumentos mais consistentes e ancorados no diagnóstico real de atuação das autoridades públicas para reivindicar e tratar, junto a elas, a so-O máximo de

lução dos problemas sociais identificados. Poderá, assim, lutar para que as recursos públicos para

despesas voltadas para proteger e promover a criança sejam ampliadas, com a as crianças

respectiva ampliação de cobertura/oferta de serviços e qualidade da atenção, Os Estados Partes adotarão todas as

que é a prioridade do OCA.

medidas administrativas, legislativas

e de outra natureza, visando à

Nos seis capítulos a seguir, você encontrará orientações que o habilitarão a extrair e implantação dos direitos

organizar informações do orçamento público para aplicar a Metodologia, as-reconhecidos nesta Convenção.

Com relação aos direitos

sim como interpretar seu resultado. Você observará que as instruções do ca-econômicos, sociais e culturais, os

derno foram dirigidas para o levantamento na esfera municipal, mas podem Estados Partes adotarão essas

também servir para a apuração do OCA no âmbito do orçamento da União e medidas utilizando ao máximo os

dos estados, levando-se em conta as suas peculiaridades. O Capítulo 1 "Co-recursos disponíveis e, quando

necessário, dentro de um quadro de

nheça o Orçamento Criança e Adolescente" apresenta sinteticamente a Me-cooperação internacional.

todologia do Orçamento Criança e Adolescente. O Capítulo 2 "Entenda o Orça-Convenção sobre os Direitos

mento Público" aborda as principais questões sobre a organização dos orçadas Crianças (art. 4º)

mentos e do processo orçamentário no Brasil, mostrando sua relação com o 0 7 0 8 0 9

Orçamento Criança e Adolescente. No Capítulo 3 "Obtenha os Dados para o Orçamento Criança e Adolescente" encontram-se as orientações para obter as bases de dados necessárias à apuração do OCA, assim como para sua interpretação por meio da leitura da classificação funcional-programática do orçamento, cuja função aprofundaremos mais adiante. Os capítulos 4 e 5 "Calcule o dução

Orçamento Criança e Adolescente – Fase da Seleção Funcional e Direta" trazem os passos para o cálculo propriamente dito por meio da seleção funcional, o

modo de operação que se baseia na classificação funcional-programática. No último capítulo, "Analise o Orçamento Criança e Adolescente", são indicados tipos de análise possíveis do OCA a serem escolhidos pelo interessado, intr

além de diretrizes para redigir o Relatório do OCA, que conclui o processo.

Ao longo do caderno, há dicas para facilitar o aprendizado ( Siga por Aqui), assim como documentos legais ( Consulte a Legislação) mais relevantes a serem consultados.

Há também três níveis de alerta (Tempo Bom, Tempo Nublado e Tempo Ruim) sobre episódios possíveis na fase de estudo e apuração do OCA.

Para que este caderno seja mais bem aproveitado, sugerimos consultar o Caderno 2

“Promovendo o Controle Social do Orçamento Criança e Adolescente”, em que são analisadas diversas iniciativas para potencializar o uso das informações organizadas a partir da apuração do OCA. Acesse também o site www.orcamentocrianca.org.br para se manter atualizado sobre a metodologia e o projeto.

q uadro 1

OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO, eixos DO DOCUMENTO

UM MUNDO PARA AS CRIANÇAS E estratégias DO PACTO PELA PAZ

OBJETIVOS DE

um mundo para as

pacto pela paz

DESENVOLVIMENTO DO

crianças

MILÊNIO

• Erradicar a extrema pobreza

• Promovendo Vidas Saudáveis e

• Saúde

e a fome

Combatendo o HIV/Aids

• Educação

• Atingir o ensino básico

• Acesso à Educação de Qualidade

• Cultura, Esporte e Lazer

universal

• Proteção contra Maus Tratos,

• Assistência Social

• Promover a igualdade entre os sexos

Violência e Exploração Sexual

• Proteção Especial

e a autonomia das mulheres

• Erradicação da Violência Sexual

• Reduzir a mortalidade infantil

• Prevenção e Erradicação do Trabalho

• Melhorar a saúde materna

Infantil

• Combater o HIV/Aids, a malária

• Aplicação de Medidas Socioeducativas

e outras doenças

• Implantação e Implementação de

• Garantir a sustentabilidade ambiental

Conselhos de Diretos,Tutelares e Fundo

• Estabelecer uma Parceria Mundial

• Mecanismos de Exigibilidade de

para o Desenvolvimento

Direitos

• Meios de Comunicação

0 8 0 9 1 0

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UM MUNDO para as crianÇas

Indicação de formulação relevante dos

documentos “Um Mundo para as Crianças” e

“Convenção dos Direitos das Crianças”.

Pacto pela paz

Indicação de formulação relevante do

documento “Pacto pela Paz”.

SIGA POR AQUI

Indicação de procedimento

importante para atingir determinado

objetivo no cálculo do Orçamento

Criança e Adolescente.

CONSULTE A LEGISLAÇão

Texto legal importante para sua ação.

as

Dicas, alertas e informações importantes para a apuração e a

No decorrer deste

análise do Orçamento Criança e Adolescente.

caderno você

encontra as

tempo bom NUBLADO RUIM

legendas mostradas

ao lado. Fique

atento: elas trazem

informações muito

importantes para

legend seu trabalho com o

Orçamento Criança

e Adolescente.

0 9 1 0 1 1

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o 1

conheça

capítul

o orçamento criança e adolescente

index-13_1.png

O Orçamento Criança e Adolescente é o resultado da aplicação

de uma metodologia para demonstrar e analisar o gasto público

com crianças e adolescentes. Não é um documento, nem mesmo

um conceito oficial. Sua concepção se orienta pelo princípio

de que uma sociedade justa, uma economia forte e um mundo

sem pobreza só serão possíveis com investimento na criança

e respeito aos seus direitos.

1.1. BASES DO ORÇAMENTO CRIANÇA E ADOLESCENTE

Desde a Cúpula Mundial pela Criança, realizada em 1990, “os dirigentes mundiais assu-miram um compromisso comum e fizeram um apelo universal e urgente por um futuro melhor por todas as crianças” ( Um Mundo para as Crianças: p. 12). Esse pacto resultou no estabelecimento de diversas metas para promover a proteção e o desenvolvimento das crianças. Em 2002, durante sua Sessão Especial pela Criança, a Assembléia Geral das Nações Unidas retomou a promoção e a proteção dos direitos de todas as crianças, redefinindo objetivos e estratégias, que culminaram no documento Um Mundo para as Crianças. Um mundo para as crianças é entendido como aquele em que as crianças podem desfrutar de oportunidades capazes de lhes proporcionar o desenvolvimento de sua capacidade individual. Essa condição só pode ser alcançada com o apoio à família como unidade básica de proteção, educação e desenvolvimento da criança. A pobreza crônica, por sua vez, é apontada como “o maior obstáculo para satisfazer as necessidades, a proteção e a promoção dos direitos das crianças” ( Um Mundo para as Crianças: p. 20).

Nessa perspectiva, “os governos e autoridades locais, mediante, entre outras coisas, o o 1

fortalecimento da colaboração em todos os níveis, podem conseguir que as crianças sejam o centro dos programas de desenvolvimento” ( Um Mundo para as Crianças: p. 29). Dos parlamentares, espera-se que “promulguem as leis necessá-

rias; facilitem e destinem recursos financeiros necessários para a implementação de um plano de ação a favor da criança; e acompanhem e controlem sua utiliza-

ção eficaz” ( Um Mundo para as Crianças: p. 29).

De fato, o Poder Público, paralela e conjuntamente com a sociedade civil, pode cumprir importante papel para a proteção e desenvolvimento das crianças e adolescentes. Desde a década de 1930, os Estados Nacionais são chamados a implementar ações voltadas para o desenvolvimento social, para o qual somente a lógica do capítul

mercado tem sido insuficiente. Ao longo de décadas, sistemas de proteção social foram constituídos em diversos países, com destaque para sistemas públicos de previdência social, educação e saúde.

1 1 1 2 1 3

O Poder Público implementa tais ações ao edi-

ciar a gestão do processo orçamentá-

o 1

tar a legislação pertinente, mas, princi-

rio, de modo a conseguir o monitora-

palmente, quando realiza gastos para

mento das ações para a criança e o

estruturar esses sistemas. Nos estados

adolescente e promover a visibilidade

modernos, essas ações devem, obrigato-

de sua execução, assim como oferecer

riamente, constar do orçamento públi-

subsídios para a formulação de estraté-

co. Por tratar-se de lei que contém a

gias de fortalecimento do sistema de

previsão de receitas e por ser o progra-

garantia de direitos da criança e do

ma de trabalho do Poder Público para

adolescente e para a luta pela imple-

capítul

um determinado período, o orçamento

mentação de políticas públicas. Em

constitui peça fundamental para viabi-

síntese, o projeto se orienta pelas se-

lizar as ações públicas. Compreender

guintes diretrizes:

como ele se estrutura e agir para dire-

cioná-lo a favor de objetivos determi-

a. Criação de mecanismos que permitam moni-

nados, no caso, políticas em benefício

torar o planejamento e a execução orça-

das crianças, passa portanto a ter di-

mentária na área da infância e da ado-

mensão estratégica.

lescência nos três níveis de governo.

Na perspectiva de monitorar os gastos com po-

b. Criação de uma rede de organizações que

líticas públicas direcionadas para

monitorem o orçamento público vol-

crianças e adolescentes, foi constituí-

tado a crianças e adolescentes em âm-

do no Brasil, em 1995, o Grupo Exe-

bito local e trabalhem para que os go-

cutivo do Pacto pela Infância, que vi-

vernos priorizem recursos crescentes

Eliminar a

sa desenvolver uma metodologia capaz

para tanto.

pobreza e

de monitorar os gastos do orçamento

público direcionados a crianças e ado-

c. Disponibilização, para a sociedade, de infor-

reduzir as

lescentes. A primeira proposta meto-

mações relativas ao planejamento e à

disparidades:

dológica, chamada então de Orçamen-

execução dos recursos destinados à in-

objetivo

to Criança, foi desenvolvida em parce-

fância e à adolescência realizados pela

principal

ria pelo Instituto de Pesquisa Econô-

União, estados e municípios.

mica Aplicada (Ipea) e a Fundação de

A pobreza crônica

Assistência ao Estudante (FAE), com

d. Priorização das ações voltadas para crianças e

continua sendo o maior

o apoio do Fundo das Nações Unidas

adolescentes, pelas organizações públicas.

obstáculo para

para a Infância (Unicef). O Orçamen-

satisfazer as

to Criança identificava as ações e res-

Em sintonia com o acompanhamento do Orça-

necessidades, a

pectivos recursos orçamentários do go-

mento Criança e Adolescente, a Rede de

proteção e a promoção

verno federal destinados a garantir a

Monitoramento Amiga da Criança,

dos direitos das

sobrevivência, o desenvolvimento e a

formada por organizações sociais na-

crianças. Como

integridade de crianças e adolescentes.

cionais e organismos internacionais,

conseqüência, a

Uma revisão da proposta metodológi-

formulou indicadores de monitora-

eliminação da pobreza

ca foi realizada a partir do Projeto De

mento das metas do documento Um

e a redução das

Olho no Orçamento Criança (POC),

Mundo para as Crianças, como subsí-

disparidades devem

uma iniciativa da Fundação Abrinq

dios para análises quantitativas das

estar entre os

pelos Direitos da Criança e do Adoles-

ações realizadas em benefício das

principais objetivos de

cente, do Inesc e do Unicef, propi-

crianças. A rede, organizada em comi-

todas as iniciativas de

ciando sua extensão para as esferas es-

tês temáticos, pretende acompanhar e

desenvolvimento. (...)

taduais e municipais.

avaliar as ações que o governo federal

Investir na infância e

desenvolverá nos próximos anos para

realizar os direitos da

O objetivo central da iniciativa do Projeto De

cumprir os compromissos firmados pe-

criança estão entre as

Olho no Orçamento Criança é atuar pa-

lo Brasil ao assinar o Um Mundo para

formas mais efetivas de

ra que o Poder Público dê prioridade

as Crianças, analisando o desempenho

erradicar a pobreza

absoluta à criança e ao adolescente no

dos orçamentos e seu impacto real so-

Um Mundo para

orçamento público. Para tanto, o pro-

bre as condições de vida das crianças e

as Crianças

jeto propõe ações que buscam influen-

dos adolescentes.

1 2 1 3 1 4

1.2. ORÇAMENTO CRIANÇA E

o 1

Nacional dos Direitos da Criança e do

ADOLESCENTE

Adolescente (Conanda). A correspon-

dência entre os dois documentos pode

O Orçamento Criança e Adolescente, ou OCA,

ser conferida no Quadro 2.

constitui o resultado da aplicação de

uma metodologia de seleção chamada

A partir da correspondência, a Metodolgia de-

Metodologia do OCA, que permite

finiu três esferas prioritárias de ação:

identificar, com clareza e objetividade, o

capítul

montante de recursos destinado à prote-

(a) Saúde: ações de promoção de saúde, sanea-

ção e desenvolvimento da criança e do

mento e habitação, e combate ao

adolescente. O orçamento público é

HIV/AIDS.

uma lei que contém a previsão de recei-

tas e a programação de despesas do go-

(b) Educação: ações de promoção da educação,

verno para o período de um ano. Ele é

da cultura, lazer e esporte.

estruturado a partir de determinações le-

gais constantes principalmente da

(c) Assistência Social e Direitos de Cidadania:

Constituição Federal, Lei nº 4.320/1964

ações de promoção de direitos e prote-

e Lei Complementar nº 101/2000, que

ção e assistência social.

levam à classificação e ao registro das

despesas do Poder Público por unidades

Com o intuito de melhor definir as ações consi-

administrativas (ministérios, secretarias,

deradas essenciais para a criança, as esfe-

departamentos etc.), funções de estado

ras prioritárias de ação foram detalhadas

(administração, saúde, educação, assis-

em áreas de atuação e subáreas, como

tência social etc.), programas e ações

mostra o Quadro 3. Para todas as áreas e

A Metodologia

(projetos, atividades e operações espe-

subáreas, a Metodologia do OCA apre-

do OCA não diz

ciais) e natureza de despesas. Entretan-

senta ainda a descrição detalhada dos

se os recursos

to, tal classificação de ações e respecti-

itens orçamentários que cada uma

são suficientes

vas despesas destinam-se para a contabi-

abrange, de modo a auxiliar sua identifi-

lidade dos gastos públicos. Ela não mos-

cação no orçamento.

TEMPO NUBLADO

tra clara e diretamente a destinação dos

A Metodologia do OCA

recursos por setores sociais, tampouco

A Metodologia considera como integrantes do

constitui um grande

favorece a leitura das despesas progra-

Orçamento Criança e Adolescente tanto

avanço na análise do

madas sob o ponto de vista da imple-

ações implementadas para a atenção di-

orçamento público e

mentação de políticas públicas, como é

reta às crianças e aos adolescentes

das políticas públicas

o caso daquelas para a promoção e pro-

quanto aquelas que melhoram as condi-

em benefício da

teção da criança e do adolescente.

ções de vida das famílias. Naturalmen-

criança e do

te, ações cujo objetivo central é a crian-

adolescente, pois é

A Metodologia do OCA tem como objetivo orga-

ça, como as voltadas para a promoção

capaz de demonstrar

nizar as informações contidas no orça-

da educação e da saúde materno-infan-

de forma objetiva os

mento público, de forma a esclarecer o

til ou para a proteção contra a violência

recursos destinados em

que se destina à promoção e ao desen-

sexual, entre outras, ocupam posição de

seu favor. Entretanto,

volvimento da criança e do adolescen-

destaque, pois, sem elas, torna-se visível

ela ainda não permite

te. Para tanto, a Metodologia descreve

e imediata a ameaça à vida, à integrida-

avaliar se os recursos

ações relevantes a favor da criança a se-

de e ao desenvolvimento da criança. No

aplicados são

rem identificadas no orçamento para

entanto, a proteção e o desenvolvimen-

suficientes ou não,

compor o Orçamento Criança e Adoles-

to das crianças também estão direta-

embora o Projeto De

cente. A definição desse conjunto de

mente vinculados a aspectos do desen-

Olho no Orçamento

ações foi feita em consonância com as

volvimento econômico e social, sem o

Criança e Adolescente

esferas prioritárias de ação apresentadas

qual não se constrói sua cidadania. Nes-

pretenda atingir esse

no documento Um Mundo para as

se sentido, o OCA integra dois grupos

ponto. Ela oferece

Crianças. Essas esferas se correspondem

distintos de ações:

muitos elementos para

com os eixos de ação indicados pelo

que a comunidade

Pacto pela Paz, documento de estraté-

(a) Um grupo que contém ações voltadas di-

avance nesse debate.

gias de ação definidas pelo Conselho

retamente para a promoção da criança

1 3 1 4 1 5

o 1

e adolescente, denominado Orçamen-

(a) A população de crianças e adolescentes pre-

to Criança e Adolescente Exclusivo

sentes no total da população do país, do

(OCA-E).

estado ou município, dependendo da es-

fera da governo analisada. Essa propor-

(b) Um grupo integrado por ações dirigidas para

ção pode ser obtida por meio dos dados

a promoção e melhoria das condições de

do Censo Demográfico ou da Pesquisa Na-

vida das famílias – que acabam também

cional por Amostra de Domicílios (PNAD)

por beneficiar o desenvolvimento e a

quando da necessidade de dados mais

capítul

proteção da criança e do adolescente,

atualizados de estados ou União.

chamado de Orçamento Criança e Ado-

lescente Não Exclusivo (OCA-NE).

(b) No caso dos gastos em educação, deve ser

usado o número total de matrículas no

A reunião desses dois agrupamentos de ações e

nível de ensino analisado, em relação à

despesas compõe propriamente o Orça-

competência da esfera de governo, dis-

mento Criança e Adolescente, chamado

ponibilizado pelo: Ministério da Educa-

de Orçamento Criança e Adolescente

ção (MEC)/ Instituto Nacional de Estu-

Geral (OCA-G), ou seja:

dos e Pesquisas Educacionais Anísio

Teixeira (Inep)/ Diretoria de Tratamen-

Orçamento Criança ou Orçamento

to e Disseminação de Informações Edu-

Criança Geral = Orçamento Exclusivo

cacionais (DTDIE)/ Diretoria de Esta-

+ Orçamento Não Exclusivo

tísticas da Educação Básica (DAEB).

Cabe ressaltar que pode haver dotações orça-

O cálculo da proporcionalidade é um critério

mentárias pertencentes aos Orçamentos

que dá realismo à apuração do Orça-

Exclusivo e Não Exclusivo dentro da

mento Criança e Adolescente. Mesmo as-

mesma área ou subárea. Essa observação

sim, é importante sempre determinar

é importante, pois, enquanto os valores

diretamente a dimensão dos gastos com

apurados do Orçamento Exclusivo de-

a criança e o adolescente na Fase de Se-

vem ser considerados na sua integralida-

leção Direta ( veja explicação na próxima

de, os valores do Orçamento Não Exclu-

página). Assim, será possível avaliar

sivo devem ser submetidos ao cálculo da

com maior precisão os eventuais acrés-

proporcionalidade.

cimos de recursos em benefício da po-

pulação infanto-juvenil.

De acordo com a Metodologia, o valor encontra-

do de despesas do Orçamento Não Exclu-

sivo deve ser calculado considerando-se a

1.3. CÁLCULO DO ORÇAMENTO CRIAN-

quantidade proporcional de crianças e

ÇA E ADOLESCENTE

adolescentes beneficiários. Esse cálculo

destina-se a dimensionar aproximada-

Conforme será detalhado no Capítulo 3 "Obtenha

mente os benefícios de ações governa-

dados para o Orçamento Criança", a Me-

mentais não diretamente voltadas para

todologia do OCA prevê que os agentes

crianças e adolescentes, visto que atin-

interessados busquem, em seu município

gem uma população maior do que a in-

ou estado, o orçamento e os relatórios de

fanto-juvenil. Certamente, para proces-

execução orçamentária para extrair deles

sar esse cálculo há diversos indicadores

as informações necessárias ao cálculo do

populacionais específicos de crianças

Orçamento Criança e Adolescente. Essa ta-

(por exemplo, o número de crianças com

refa poderá ser um desafio. A Lei do Or-

deficiência) que devem ser considerados

çamento Anual (LOA) é publicada, mas

quando são mais apropriados. Entretanto,

o Relatório Resumido de Execução Orça-

na inexistência desses indicadores, a Me-

mentária (RREO), que também é publi-

todologia sugere o uso de dois indicadores

cado, não oferece as informações neces-

gerais para o cálculo da proporcionalida-

sárias para o OCA. Isso significa a neces-

de (a serem aplicados adequadamente

sidade de solicitar o relatório adequado à

por área de atuação), conforme se segue:

prefeitura ou ao governo do estado ana-

1 4 1 5 1 6

o 1

lisado. Contudo, embora a legislação

mum na aplicação da Metodologia, ao

brasileira preveja o princípio da publici-

mesmo tempo que se oferece, para aque-

dade das contas públicas, muitas prefei-

les que detêm menor domínio da temá-

turas resistem em disponibilizar, o que

tica orçamentária, uma orientação sis-

poderá exigir um ação judiciária.

temática e didática para a apuração. Em

cada uma das fases, o levantamento das

De posse dos relatórios ou do orçamento, a tare-

despesas a favor da criança e do adoles-

fa é identificar e selecionar as ações em

cente é realizado das seguintes formas:

capítul

benefício da criança e do adolescente.

Como já foi dito, elas não são imediata-

(a) Fase da Seleção Funcional: a partir da clas-

mente identificáveis. No atual marco

sificação orçamentária funcional.

normativo orçamentário, o administra-

dor público pode decidir, no âmbito de

(b) Fase da Seleção Direta: a partir da seleção

seu município ou estado, qual título

dos projetos e atividades orçamentá-

conferir às ações orçamentárias (proje-

rios pertinentes ao Orçamento Criança

tos e atividades), o que não permite ofe-

e Adolescente.

recer uma orientação padronizada para a

pesquisa e identificação das informações

Na Fase da Seleção Funcional, a Metodologia do

pertinentes na peça orçamentária.

OCA orienta para a apuração do Orça-

mento Criança e Adolescente a partir da

As prefeituras e governos estaduais podem tam-

identificação das funções e subfunções

bém destinar recursos para empreendi-

orçamentárias apontadas como corres-

mentos distintos em um mesmo título

pondentes às áreas e subáreas identifica-

de ação orçamentária, tornando igual-

das pela Metodologia. As funções e sub-

mente difícil a verificação do que deve

funções são classificações padronizadas

ser considerado para o OCA. Para não

das ações governamentais registradas no

se incorrer em imprecisões dessa nature-

orçamento, determinadas pela legislação

za, é preciso analisar cuidadosamente o

orçamentária, que caracterizam as gran-

orçamento, atentando, sobretudo, para

des frentes de atuação da administração

ações integrantes do Orçamento Criança

pública (veja Capítulo 2 "Entenda o Or-

Não Exclusivo. Um exemplo interessan-

çamento Público").

te dessa situação refere-se às despesas

com informática para a manutenção ad-

Em virtude dessa padronização, a Seleção Fun-

ministrativa de escolas e para a estrutu-

cional permite levantar de forma rápida

ração de laboratórios de informática pa-

e direta as informações, independente-

ra ensino. Elas podem constar de uma

mente de maiores exigências analíticas

mesma ação orçamentária (por exem-

quanto à forma por meio da qual as

plo: Manutenção de Atividades Admi-

ações que beneficiam a criança encon-

nistrativas), embora tenham relevância

tram-se estruturadas no orçamento.

diferente para o cálculo do OCA.

Por outro lado, esse levantamento ten-

de a registrar menor grau de precisão.

Para facilitar a identificação e seleção das ações

Isso porque, de um lado, a classificação

que deverão compor o Orçamento

orçamentária funcional envolve inter-

Criança e Adolescente, a Metodologia

pretações de quem a realizou – nem

propõe que o levantamento seja feito

sempre consensuais ou mesmo clara-

em duas fases complementares: (a) Se-

mente explicitadas e justificadas – e

leção Funcional (veja Capítulo 4 "Cal-

enfrenta a generalidade do enquadra-

cule o Orçamento Criança e Adoles-

mento das ações governamentais em

cente – Fase da Seleção Funcional") e

grandes frentes de atuação, que podem

(b) Seleção Direta (veja Capítulo 5

englobar ações de natureza distinta sob

"Calcule o Orçamento Criança e Ado-