Evolução das relações comerciais Brasil - Estados Unidos de 1945 a 1995: no contexto da política... por Peggy Beçak - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA

DEPARTAMENTO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM HISTÓRIA ECONÔMICA

PEGGY BEÇAK

EVOLUÇÃO DAS RELAÇÕES COMERCIAIS

BRASIL - ESTADOS UNIDOS DE 1945 A 1995: NO CONTEXTO DA

POLÍTICA EXTERNA E DOS “INTERESSES NACIONAIS”

SÃO PAULO

– 2007 –

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA

DEPARTAMENTO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM HISTÓRIA ECONÔMICA

Evolução das relações comerciais

Brasil – Estados Unidos de 1945 a 1995: no contexto da política externa e dos

“interesses nacionais”

Peggy Beçak

Tese apresentada à Faculdade de

Filosofia, Letras e Ciências Humanas da

Universidade de São Paulo para obtenção

do título de Doutor em História.

História Econômica

Orientador: Profa. Dra. Antônia Fernanda

Pacca de Almeida Wright

São Paulo

–2007–

ii

AGRADECIMENTOS

Agradeço a minha família, pela estrutura e formação que me proporcionaram e que

são tão fundamentais à minha vida.

Agradeço a minha mãe, pelo amor, apoio e incentivo incondicional, pela compreensão

a tantas ausências, pelo companheirismo, e por tudo que sempre me ensinou e

ensina.

Agradeço a minha irmã pelo amor, incentivo e companhia.

Agradeço ao Luiz, pelo amor e pela compreensão a tantas ausências e por estar

sempre perto.

Agradeço a Profa. Dra. Antônia Fernanda Pacca de Almeida Wright pelos

ensinamentos, pela dedicação e pelos profícuos cafés acadêmicos, onde estabeleci e

cultivei muitas amizades.

Agradeço aos Profs. que participaram da banca de qualificação pelas críticas

construtivas.

Agradecimento aos colegas da USP Adelina, Custódio, Edson, Peril o, Rodrigo,

Rosana, Sérgio e Tadeu.

Agradeço ao Nicky, Tweeny, Snow, Astor e Thuly, pelo amor e companhia.

Agradeço a todos por existirem e fazerem parte de minha vida.

iii

RESUMO:

Esta tese trata das relações comerciais entre o Brasil e os Estados Unidos, através

da perspectiva da história econômica, num recorte temporal de cinqüenta anos, que

vão desde o pós-Segunda Guerra Mundial até meados dos anos noventa, período no

qual se desenvolveram importantes transformações produtivas, nas relações

comerciais, bem como no relacionamento político-diplomático bilateral. Também

remontam a este período, a formação do marco institucional de representação dos

interesses sociais e produtivos, tanto nas economias nacionais, quanto no âmbito

internacional. Nosso objetivo foi traçar a evolução deste relacionamento bilateral, a

partir do tema da política comercial, inserida no contexto dos interesses nacionais –

expressos pelos setores produtivos domésticos –, e pela política externa, que limitam

ou potencializam a evolução da política comercial e que ao mesmo tempo também

são influenciados por ela. Para validar nossos argumentos, utilizamos a cronologia

como fio condutor, entrelaçando as posições diplomáticas das relações

internacionais, com os acontecimentos econômicos, comerciais e institucionais de

representação.

iv

ABSTRACT:

This thesis is regarding Brazil’s and United States of America commercial relationship

under the economic history perspective, within a period of fifty years, since the post

Second World War until mid nineties. In that period several important productive

transformations occurred, at the commercial relationship, as wel as at the bilateral

political -diplomatic matters. It is also from that period the institutional representational

mark of the social and productive interests, at the national and international

economies. Our objective is to set an evolutionary track of those bilateral

relationships, from the commercial point of view, inserted at the national interests

context- expressed throughout the domestic productive sectors- and by the external

policy which put a limit or give more strength to the commercial policy evolution, at the

same time as they are influenced by it. In order to validate our arguments, we used

the chronology as a conductor track, interlacing the diplomatic international

relationship with the economic events, commercial and institutional of representation.

Serviço de Biblioteca e Documentação da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da

Universidade de São Paulo

Beçak, Peggy

B388

Evolução das relações comerciais Brasil – Estados Unidos de 1945 a 1995:

no contexto da política externa e dos “interesses nacionais” / Peggy Beçak ;

orientadora Antônia Fernanda Pacca de Almeida Wright. – São Paulo, 2007.

341 f. : il.

Tese (Doutorado – Programa de Pós-Graduação em História Econômica.

Área de concentração: História Econômica) – Departamento de História da Faculdade

de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.

1. Comércio internacional (Brasil; Estados Unidos). 2. Relações econômicas

internacionais (Brasil; Estados Unidos). 3. Política externa. 4. Política comercial. I.

Título.

21a . CDD 382.0981073

1

SUMÁRIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS...................................................................................................3

LISTA DE FIGURAS ................................................................................................................................6

LISTA DE GRÁFICOS..............................................................................................................................7

LISTA DE QUADROS ..............................................................................................................................8

LISTA DE TABELAS ................................................................................................................................9

INTRODUÇÃO ......................................................................................................................................10

1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PERSPECTIVA HISTÓRICA ...................................................................18

1.1 As Áreas Temáticas .................................................................................................................20

1.2 A Identidade Nacional e os "Interesses Nacionais" .................................................................28

1.3 Os Grupos de Interesse e a questão da Representação Institucional .....................................34

1.4 As "Políticas Externas" e a Política Interna...............................................................................46

1.5 As Contribuições Teóricas .......................................................................................................50

1.6 O Legado das Relações Bilaterais ...........................................................................................65

1.6.1 A Vocação Produtiva ....................................................................................................84

Considerações Finais .......................................................................................................................97

2 DO CENÁRIO PRÉ SEGUNDA GUERRA MUNDIAL ATÉ O INÍCIO DA DÉCADA DE SESSENTA

........................... .............................................................................................................................103

2.1 A Era Vargas: de Roosevelt a Eisenhower ............................................................................106

2.1.1 A Transição Dutra e Truman .......................................................................................113

2.1.2 A Volta de Vargas ........................................................................................................124

2.2 A Ascensão de Kubitschek e a Política de Aproximação ......................................................132

2.3 A Alteração Produtiva de 1930 a 1960 ..................................................................................142

2.4 As Instituições e a Representação dos Interesses ................................................................171

Considerações Finais .....................................................................................................................179

3 O EXERCÍCIO DA "INDEPENDÊNCIA" E DO "PRAGMATISMO"...................................................184

3.1 Quadros, Goulart e Eisenhower: a construção da "Política Externa Independente" e o

Ceticismo ........................................................................................................................................185

3.2 Castel o Branco, Costa e Silva, Médici e Nixon: A Reafirmação dos "Interesses Nacionais"

e o Desenho de Longo Prazo ........................................................................................................197

3.3 Geisel, Figueiredo e Reagan: do "Pragmatismo Responsável" à Responsabilidade

Pragmática .....................................................................................................................................204

3.4 A Consolidação Produtiva: do "Milagre" à "Década Perdida" ................................................215

3.5 A Consolidação Representativa .............................................................................................239

Considerações Finais .....................................................................................................................251

2

4 EXTROVERSÃO E INTERDEPENDÊNCIA: A MATURAÇÃO DO MULTILATERALISMO .............258

4.1 Reagan e Sarney: a Transição e a Interdependência ...........................................................261

4.2 Col or de Mel o, Bush e Clinton: Modernização e Reinserção Internacional, o Resgate dos

"Interesses Nacionais" ...................................................................................................................272

4.3 A Maturação e o momento seguinte Produtivo ......................................................................282

4.4 A Maturação e o momento seguinte Institucional ...................................................................311

Considerações Finais .....................................................................................................................319

CONCLUSÃO.......................................................................................................................................322

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.....................................................................................................326

APÊNDICE .................................................................................................................................................

ANEXO .......................................................................................................................................................

3

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACESITA: ..................................................................................... Companhia Aços Especiais Itabira ALCA: ......................................................................................Área de Livre Comércio das Américas ALCSA: ................................................................................. Área de Livre Comércio Sul-Americana ALADI: ...........................................................................Associação Latino-Americana de Integração ALALC:................................................................... Associação Latino-Americana de Livre Comércio

APEX: .............................................................Agência de Promoção de Exportações e Investimento

BEFIEX: ....................................................Benefícios Fiscais a Programas Especiais de Exportação

BID: ..................................................................................Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD: ........................................................Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento

BNDE: .....................................................................Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

BTN: ............................................................................................................................ Non-Tradeable CACEX: ................................................................................................Carteira de Comércio Exterior CAMEX: ................................................................................................Câmara de Comércio Exterior CCCN: ………………………………………………...….. Customs Cooperations Council Nomenclature

CCDC: ..................................................................................Comitê Consultivo de Defesa Comercial CEB: ...................................................................................................Coalizão Empresarial Brasileira CECA: ..............................................................................Comunidade Européia do Carvão e do Aço CECLA: .........................................................Comissão Especial de Coordenação Latino-Americana

CEPAL: ...........................................................Comissão Econômica para a América Latina e Caribe

CEXIM: ......................................................................................Carteira de Exportação e Importação CHESF: ..............................................................................Companhia Hidrelétrica do São Francisco CMN: .....................................................................................................Conselho Monetário Nacional CNAE: .................................................................Classificação Nacional das Atividades Econômicas

CNC: ..........................................................................................Confederação Nacional do Comércio CNI: .............................................................................................Confederação Nacional da Índustria COAL: ..................................................................................Coordenadoria de Assuntos Legislativos CONCEX: ............................................................................Conselho Nacional de Comércio Exterior CPA: ..................................................................................................Conselho De Política Aduaneira CPC: …………………………………………………..…………………….. Central Product Classification

CSN: ................................................................................................Companhia Siderúrgica Nacional CTIT: .....................................................................Coordenadoria Técnica de Intercâmbio Comercial DECEX:...................................................................................... Departamento de Comércio Exterior DIC: ........................................................................................Departamento de Indústria e Comércio DPR: .......................................................................................Departamento de Promoção Comercial 4

ECOSOC: ............................................................................................Comissão Econômica E Social ESG: ..........................................................................................................Escola Superior de Guerra FIBAN:................................................................................ Fiscalização Bancária do Banco do Brasil FINAMEX: .....................Programa de Financiamento às Exportações de Máquinas e Equipamentos

FINEX: ................................................................................Fundo de Financiamento às Exportações FGPC: ...........................................................Fundo de Garantia para Promoção de Competitividade

FMI: ................. ....................................................................................Fundo Monetário Internacional FOEXP: ....................................................................Grupo de Trabalho de Fomento às Exportações

FUNDECE: ........................................................Fundo de Democratização do Capital das Empresas

FUNGIRO: ...................................................................Fundo para Financiamento de Capital de Giro

GATT: ................................................................………...... General Agreement on Tariffs and Trade GICI: .. ....Grupo de Trabalho Interministerial sobre o Comércio Internacional de Bens e Serviços

HS: …………...........................………........ Harmonized Commodity Description and Coding System

IBGE: .............................................................................Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica IBC:............................................................................................................ Instituto Brasileiro do Café IBESP: .............................................................Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política ICM: .....................................................................................Imposto sobre Circulação de Mercadoria IEDI: ...............................................................Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial IPI: ........................................................................................Imposto sobre Produtos Industrializados IPEA: .................................................................................Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IRB: .......................................................................................................................Instituto Rio Branco ISEB: ....................................................................................Instutito Superior de Estudos Brasileiros ISIC: …………………………………………………….... International Standard Industrial Classification

ITO: .....................……………………………………………………..... International Trade Organization

MDIC: ..................................................Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MERCOSUL: .................................................................................................Mercado Comum do Sul MICT: ..............................................................................Ministério da Indústria, Comércio e Turismo MRE: .............................................................................................Ministério das Relações Exteriores NAB: ...........................................................................................................Nomenclatura de Bruxelas NBM: ....................................................................................Nomenclatura Brasileira de Mercadorias NCM: ............................................................................................Nomenclatura Comum do Mercosul OEA: ........................................................................................Organização dos Estados Americanos OIC: .......................................................................................Organização Internacional do Comércio OLP: ...............................................................................Organização para a Libertação da Palestina OMC: .............................................................................................Organização Mundial do Comércio ONG: ...............................................................................................Organização Não-Governamental ONU: ................................................................................................Organização das Nações Unidas OPA: ...........................................................................................................Operação Pan-Americana 5

OPEP: ............................. ...............................Organização dos Países Exportadores de Petróleo

PAEG: .....................................................................................Plano de Ação Econômica do Governo PEI: .......................................................................................................Política Externa Independente PIB: ....................................................................................................................Produto Interno Bruto PICE: ...................................................................Programa de Integração e Cooperação Econômica

PNB: ................................................................................................................Produto Nacional Bruto PNBE: ........................................................................Pensamento Nacional das Bases Empresariais

PND: ...........................................................................................Plano Nacional de Desenvolvimento PMD: ...........................................................................................................País Menos Desenvolvido PROEX: .........................................................................Programa de Financiamento às Exportações

PSI: ...................................................................................Processo de Susbstituição de Importações SALTE: .............................................................................Saúde, Alimentação, Transporte e Energia SECOM: ...............................................................................................Setor de Promoção Comercial SECEX: .............................................................................................Secretaria de Comércio Exterior SENALCA: .........................................................................Seção Nacional para as questões da Alca SENEUROPA: ....................................................Associação Inter-regional Mercosul-União Européia

SEPRO: ......................................................Serviço de Propaganda e Expansão Comercial do Brasil

SGP: ....................................................................................................Sistema Geral de Preferências SITC: ……………………………………………………...….. Standard International Trade Classification

SUMOC: ..............................................................................Superintendência da Moeda e do Crédito SUNAMAN: .............................................................Superintendência Nacional de Marinha Mercante

TEC: .................................................................................................................Tarifa Externa Comum TIAR: .....................................................................Tratado Interamericano de Assistência Recíproca TRIMS: …………………………………………………………..….. Trade-Related Investment Measures

TRIPS: …………………………………… …. Trade-Related Aspects of Intel ectual Property Rights

UBE: ............................................... .............................................União Brasileira de Empresários UNCTAD: ……………………..………………. United Nations Conference on Trade and Development

UNIDO: ………………………………………...….. United Nations Industrial Development Organization

URSS: ............................................................................União das Repúblicas Socialistas Soviéticas USTR: …………………………………………………… ………. United States Trade Representative

WCO: ………………………………………………………………… ….. World Customs Organization

6

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 - Áreas de Estudo ...........................................................................................................18

FIGURA 2 - Níveis e Inter-Relações ................................................................................................19

7

LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1- Participação do Brasil nas exportações e importações mundiais ..................................237

GRÁFICO 2 - Evolução das exportações mundiais .............................................................................237

GRÁFICO 3 - Evolução do comércio exterior do mundo, Brasil e Estados Unidos.............................289

GRÁFICO 4 - Evolução da participação do país no comércio mundial (Brasil e Estados Unidos) .....290

GRÁFICO 5 - Evolução das importações e exportações/ PIB - Brasil.................................................293

GRÁFICO 6 - Média das importações por categoria - Brasil ...............................................................297

GRÁFICO 7 - Média das exportações por categoria - Brasil ...............................................................298

GRÁFICO 8 - Evolução das exportações bilaterais Brasil - Estados Unidos ......................................306

8

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 - Evolução da composição da pauta de exportações brasileiras.....................................220

QUADRO 2 - Incentivos às exportações - Brasil .................................................................................224

QUADRO 3 - Evolução por classes de produtos - Brasil.....................................................................227

QUADRO 4 - Políticas e competências - Brasil ...................................................................................242

QUADRO 5 - Estrutura SITC, NCM e CNAE .......................................................................................249

QUADRO 6 - Reformas Político-Econômicas na América Latina........................................................259

9

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - Comissão Mista: estimativa da formação bruta de capital e da taxa de investimento....126

TABELA 2 - As Exportações e sua participação no PIB - Brasil..........................................................146

TABELA 3 - Produção Industrial: taxas médias de crescimento segundo alguns gêneros - Brasil ...148

TABELA 4 - Exportações brasileiras segundo país de destino ...........................................................151

TABELA 5 - Exportações, importações e saldo na balança comercial - Brasil ...................................153

TABELA 6 - Exportações segundo grandes categorias - Brasil ..........................................................154

TABELA 7 - Importações por grandes agregados - Brasil ..................................................................156

TABELA 8 - Importações por categorias de uso - Brasil .....................................................................157

TABELA 9 - taxa de crescimento das industrias manufatureiras - Brasil - Estados Unidos................159

TABELA 10 - Balança comercial por área monetária - Brasil ..............................................................161

TABELA 11 - Estrutura industrial segundo gêneros - Brasil ................................................................165

TABELA 12 - Modificações estruturais por gênero de indústria - Brasil..............................................166

TABELA 13 - Estrutura das Exportações - Brasil ................................................................................167

TABELA 14 - Participação dos produtos brasileiros na pauta dos principais importadores................221

TABELA 15 - Exportações de alguns produtos primários - Brasil .......................................................222

TABELA 16 - Exportações por setores de atividade - Brasil ...............................................................226

TABELA 17 - Exportações de manufaturados - Brasil ........................................................................228

TABELA 18 - Importações por usos - Brasil ........................................................................................230

TABELA 19 - Composição da pauta de exportações por nível de valor adicionado - Brasil...............238

TABELA 20 - Evolução da participação das exportações brasileiras nas exportações mundiais.......290

TABELA 21 - Evolução dos Agregados de exportação - Brasil ..........................................................292

TABELA 22 - Evolução da balança comercial - Brasil .........................................................................292

TABELA 23 - Alíquotas médias nominais de importação por classe de produto - Brasil ...................294

TABELA 24 - Tarifa Média - Brasil .......................................................................................................294

TABELA 25 - Distribuição das tarifas de importação - Brasil...............................................................295

TABELA 26 - Média das importações por categorias SITC - Brasil.....................................................296

TABELA 27 - Média das exportações por categorias SITC - Brasil.....................................................298

TABELA 28 - Média das importações brasileiras dos Estados Unidos por classe de produto ...........299

TABELA 29 - Média das exportações brasileiras aos Estados Unidos por classe de produto ...........301

TABELA 30 - Importações americanas para consumo, originárias do Brasil ......................................302

TABELA 31 - Balança comercial dos Estados Unidos, por parceiro comercial...................................303

TABELA 32 - Tarifa média ponderada dos Estados Unidos e do Brasil por seção do SH..................307

10

INTRODUÇÃO

O tema escolhido para esta tese refere-se a uma análise de história econômica,

da política de comércio exterior entre o Brasil e os Estados Unidos, no período de

1945 até 1995.

O recorte geográfico justifica-se na constatação de que os Estados Unidos, desde

há muito tempo – e o marco cronológico remonta ao reconhecimento da

Independência –, sempre foram parceiros primordiais na construção da política

externa brasileira, tanto no sentido diplomático quanto no fluxo comercial e

financeiro.

No que diz respeito especificamente ao tema de política comercial – objeto de

análise central desta pesquisa –, os Estados Unidos se apresentam como o

principal importador de produtos brasileiros, começando com a importação de

produtos agrícolas, que gradativamente evoluiu para uma absorção de maior valor

agregado – englobando manufaturados e semimanufaturados –, além de terem

sido os principais indutores do processo de industrialização brasileira e os maiores

exportadores de bens de capital e de investimentos produtivos para o país.

O recorte temporal compreende um período medianamente longo, de cinqüenta

anos, e justifica-se pelo propósito de demonstrar que, durante este período

histórico, ocorreram significativas mudanças em três frentes: (a) no comércio

mundial, com um movimento cíclico que vai do recrudescimento no pós-Segunda

Guerra Mundial ao dinamismo a partir de meados da década de oitenta –; (b) no

ordenamento institucional nacional e internacional, que se inicia na construção das

instituições nacionais e multilaterais e se prolonga para uma maior

interdependência econômica; e (c) na pauta produtiva, que sofre alteração e,

como conseqüência, reflete nos fluxos comerciais bilaterais entre o Brasil e os

Estados Unidos.

11

Os principais problemas que identificamos dizem respeito à baixa compreensão

existente sobre as diferenças e influências entre as três políticas públicas, a saber:

a política externa, a política de comércio exterior e a política comercial, além da

falta de conhecimento mútuo entre os dois países em estudo, contribuindo, assim,

para uma performance pouco positiva do comércio internacional bilateral.

Enquanto para o Brasil os Estados Unidos têm fundamental relevância, tanto no

auxílio financeiro quanto para o fluxo de exportações e importações, para os

Estados Unidos a importância do Brasil é relativa, representando muito mais uma

influência regional geopolítica do que, propriamente, econômica e comercial.

Ainda assim, para o Brasil, os Estados Unidos ocupam ora uma posição de

intromissão em questões de soberania interna, ora são questionados pela falta de

apoio e negligência. Enquanto para os Estados Unidos, a visão é de

homogeneidade entre o Brasil e os demais países latino-americanos, com

características e demandas idênticas, destacando o Brasil apenas como nação fiel

aos Estados Unidos e líder regional.

São três as hipóteses que levantamos:

A primeira diz respeito à inexistência de identificação do que seja uma política

comercial externa no Brasil, com visão estratégica de longo prazo, evidenciando

parceiros e setores produtivos de real “interesse nacional”, o que resulta, muitas

vezes, em posturas apenas ideológicas e de curto prazo, levando o Brasil a

posicionar-se tímida e passivamente no cenário externo.

A segunda identifica um problema institucional interno, no que diz respeito à

pluralidade de esferas governamentais com competência para atuar ou influir no

tema de comércio exterior, ocasionando superposição ou lacunas, que resultam

em baixa eficiência e objetividade.

12

Por último, mas não menos importante, e decorrente das hipóteses anteriores,

identificamos uma falta de coerência entre a condução da política externa e a

política de comércio exterior, bem como a inexistência de uma política comercial

que reflita uma visão estratégica de projeção do país em direção a uma maior

participação no comércio mundial.

Este vácuo ou inconsistência parece ser conseqüência de uma deficiente

construção dos vetores representativos dos interesses produtivos setoriais e da

sociedade nacional.

Nesse sentido, o foco de nossa pesquisa é a política comercial bilateral entre o

Brasil e os Estados Unidos, inserida no contexto da política externa e dos

interesses nacionais, que assumem a função de variáveis impulsionadoras ou

limitantes. Para a descrição e análise dos denominados interesses nacionais,

utilizamos as entidades de representação produtiva.

Cabe observar que, embora o estudo se apóie no período de 1945 a 1995,

incorporamos algumas informações e análises do período anterior, no intuito de

contextualizar aspectos que ao longo do trabalho serão realçados, pois guardam

similaridade ou correlação com as características registradas no período

efetivamente abordado pelo estudo, restringindo-se a uma análise a partir da

perspectiva brasileira.

O trabalho está dividido em quatro capítulos, seguindo uma seqüência cronológica

e evolutiva que buscou entrelaçar o desenvolvimento da política externa com a

política de comércio exterior, o comportamento institucional e comercial,

evidenciando, assim, nosso objetivo em demonstrar a correlação e dependência

entre estas variáveis.

13

No primeiro capítulo, fizemos uma contextualização das áreas temáticas

abrangidas na pesquisa, assim como das contribuições teóricas que serviram de

base ao desenvolvimento da tese, acrescidas da perspectiva histórica das

relações bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos.

Ainda, nesse capítulo, abordamos a construção dos vetores representativos dos

interesses produtivos setoriais e da sociedade nacional, organizados em grupos

de pressão, para se fazerem representar pelo governo, como interlocutor dos

denominados “interesses nacionais” no ambiente externo.

Nesse sentido, partimos de uma revisão sobre uma área temática mais ampla, que

são as relações internacionais, em direção a um tema mais específico, que são as

relações comerciais bilaterais, perpassando por outras áreas de influência como

as questões econômicas internacionais em geral, o comércio exterior e a

representatividade institucional.

Ainda no que diz respeito à leitura retrospectiva, discorremos sobre as correntes

de pensamento econômico, entrelaçando-as cronologicamente com as correntes

teóricas das relações internacionais, permitindo, assim, a compreensão dos

argumentos econômicos, contextualizados em relação ao tempo e ao sistema

internacional em que estavam inseridos.

Dessa forma, pretendemos suprir uma lacuna, apontada por Doel inger (1973:

148), de que a maioria das teorias trabalham com a “estática comparativa”, não

conseguindo explicar a evolução dos padrões de comércio.

O destaque dado à perspectiva histórica da relação bilateral também buscou

identificar a base de um relacionamento sedimentado no passado e que deve

servir de referência na construção das futuras políticas públicas.

14

No segundo capítulo, tratamos da relação comercial bilateral, dentro dos critérios e

perspectivas já apontados, no período imediatamente posterior ao final da

Segunda Guerra Mundial até o começo da década de sessenta. Nessa época, o

Brasil manteve uma relação de estreita aproximação com os Estados Unidos, o

que refletiu em significativa influência comercial e institucional.

Também corresponde a esse período a construção do marco institucional

representativo, tanto nacional dos Estados Unidos e do Brasil quanto

internacional, que permanece inalterado até o início do século XXI, embora o

contexto do pós-Segunda Guerra Mundial, no qual estas instituições foram

desenvolvidas, não guarda mais similaridade com o presente.

No terceiro capítulo, seguimos abordando a relação comercial bilateral, desta vez

correspondente ao período de meados da década de sessenta até início da

década de oitenta, identificada como um distanciamento da relação bilateral,

justificada pela busca da independência e da afirmação da autonomia nacional.

Essa fase marcou uma inflexão na condução da política externa, com a

aproximação brasileira às nações africanas, asiáticas e demais países com os

quais o Brasil mantinha pouca relação diplomática, econômica e comercial,

esboçando o objetivo de construir com autonomia novas relações internacionais.

Como demonstraremos, trata-se de uma fase no mínimo curiosa, à medida que os

movimentos de exaltação ao nacionalismo e à independência indicavam uma

tendência à marginalização da economia – fruto da aproximação a nações com

pequena capacidade financeira e baixa complementaridade econômica –, mas

que, ao mesmo tempo, correspondeu ao período em que ocorreu a inversão na

pauta produtiva e a conquista do “milagre brasileiro”.

15

A curiosidade que mencionamos está no fato de que se tratou de uma fase de

coincidências entre a maturação dos investimentos e da política econômica dos

anos anteriores, propiciando condições para o início de uma fase econômica mais

promissora, com um cenário externo também favorável e de expansão.

No quarto e último capítulo, terminamos a análise sobre a relação comercial

bilateral no período entre meados da década de oitenta e meados da década de

noventa, quando ocorreram mudanças no contexto internacional e na

compreensão do marco institucional representativo, refletindo aquilo que veio a se

denominar de “quebra dos paradigmas”.

Por uma questão de objetividade e foco, não abordamos as questões relativas às

políticas cambial e financeira, restringindo-nos à esfera comercial. Também

deixamos de analisar a proposta e os impactos da Área de Livre Comércio das

Américas (ALCA), surgida no início da década de noventa, apesar da evidente

correlação com a diplomacia, a política externa, o comércio exterior e a

representação, exatamente em virtude da quantidade de nuances que apenas

este estudo representaria. O que não nos impede de concluir, a partir da pesquisa

realizada, de que representa uma nova fase na aproximação construtiva da

relação bilateral, impulsionando mais uma vez a nação brasileira rumo a um outro

salto produtivo, na conquista de maior participação internacional.

A metodologia utilizada constituiu-se na combinação entre os métodos dedutivo e

indutivo, pois entendemos que estas duas abordagens são complementares e não

excludentes.

16

Para evidenciar a evolução e a alteração comercial, pretendíamos realizar um

monitoramento dos principais produtos comercializados entre o Brasil e os

Estados Unidos desde o pós-Segunda Guerra Mundial até meados dos anos

noventa, porém a dificuldade em acessar os dados do período inicial levou-nos à

utilização de uma base de informações secundárias, iniciando o monitoramento

por produto apenas a partir de 1960, seguindo os critérios de Designação e

Codificação de Mercadorias 1.

1 Também denominado de Sistema Harmonizado (SH), é um método internacional de classificação

de mercadorias, baseado em uma estrutura de códigos e respectivas descrições formado por seis

dígitos, ver Apêndice A.

17

É possível que não existam senão

falsos caminhos.

Porém, é preciso encontrar o falso

caminho que te convêm.

(SAMUEL BECKETT)

18

1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PERSPECTIVA HISTÓRICA

O objetivo do presente capítulo é contextualizar nosso objeto de estudo, que são

as relações comerciais, no contexto das oportunidades e constrangimentos

criados pela política externa e pelos “interesses nacionais”.

O caminho teórico percorrido, conforme indica a Figura 1, corresponde a um

sistema internacional de três níveis, do mais amplo, que são as relações

internacionais, para o mais específico, que são as relações comerciais, passando

pela economia internacional.

Figura 1

Áreas de Estudo

Relações Internacionais

Economia Internacional

Comércio Exterior

(elaboração nossa)

O estudo das relações internacionais engloba variáveis da história, da geografia,

do direito e da economia, enquanto na economia internacional são analisadas as

variáveis do lado monetário e do lado real da economia – como o sistema de

produção. Para os objetivos de nossa pesquisa, restringimos a análise do lado

real, sem qualquer tipo de comentário mais aprofundado sobre as questões

monetárias.

19

Já o comércio exterior envolve especificamente as trocas de bens e serviços entre

as nações. As relações entre os países ocorrem em dois níveis distintos, porém

interdependentes – configurando um sistema de inputs e outputs – que

compreende uma interface interna, na qual está inserida a política comercial de

cada país, e uma interface externa, em que são estabelecidas a política externa e

a política de comércio exterior.

A formulação da política comercial resulta do estabelecimento de vetores,

construídos nos diversos setores produtivos e da comunicação destes com o

Estado. Enquanto a política de comércio exterior se estabelece com base nas

possibilidades advindas da política externa e do vetor final da política comercial.

Nesse sentido, partimos da premissa, esquematizada na Figura 2, de que existe

uma relação de profunda interdependência entre as três políticas, de forma que

cada uma delas tem o poder de limitar ou potencializar o sistema, de acordo com

a existência ou não de coerência entre elas.

Figura 2

Níveis e Inter-Relações

N 1

Política Externa

N 2

Estado

Estado

Política de Comércio

Exterior

Política Comercial

Po

P

oPti

Pt

o c

oi

lí a

cti ad

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al l

Exterior

N 3

primár io

secundário

terciário

primário

secundário

terciário

sociedade

sociedade

Elaboração nossa.

20

Outra constatação que abordaremos ao longo deste capítulo é a existência de

entrelaçamentos entre as escolas teóricas, tanto das relações internacionais

quanto da economia internacional, no sentido de que a primeira influencie e seja

influenciada pela segunda, seguindo um processo evolutivo que busca atender

aos interesses da sociedade, mutantes em cada momento histórico.

Ainda no campo do debate teórico, fizemos uma abordagem sobre a construção e

o conhecimento do que se denomina como identidade nacional e “interesses

nacionais”, ambos altamente vinculados à capacidade de comunicação da

sociedade e dos setores produtivos com o Estado, por meio da atuação das

instituições de representação.

Na última parte do capítulo, fizemos uma retrospectiva das relações bilaterais

Brasil–Estados Unidos, herdada do passado colonial e do período de formação

econômica das duas nações.

1.1 As Áreas Temáticas

Conforme explica Sarfati (2005: 30-32), o estudo das relações internacionais

possibilita análises em dois níveis distintos: o micro – quando analisa a sociedade

e os indivíduos –, e o macro – quando analisa os Estados, as organizações

supranacionais e a estrutura do sistema internacional, ou seja, as ações dentro do

sistema e dele para com o meio.

Nesse sentido, é possível compreender que as condições que levam um país a

agir de determinada maneira estão condicionadas ao contexto de tempo e de

espaço, influindo diretamente na tomada de decisão.

21

Por essa razão, percebemos que, muitas vezes, uma mesma situação, em outro

tempo ou envolvendo outros países, pode levar a uma tomada de decisão

totalmente diferente. A respeito, o chanceler Araújo Castro, (apud CORRÊA, 2000:

24), destaca como de fundamental importância a necessidade de se colocarem os

fatos em uma perspectiva adequada.

Nessa abordagem, o diálogo interdisciplinar permite compreender a reciprocidade

e a influência que cada uma das disciplinas desempenha sobre as outras,

possibilitando uma percepção muito mais adequada do contexto.

A respeito, conforme propõe Braudel (apud CORRÊA, 2000: 25), o historiador tem

papel central, superando os limites das diferentes ciências humanas e sociais,

estabelecendo um estudo integrado das continuidades e descontinuidades para

reconstruir a unidade.

Sobre o assunto, Maquiavel, ainda no século XVI, dizia:

A história nada mais seria do que idas e vindas, subidas e

descidas ou ciclos recorrentes ‘ ricorsi’. Segundo ele, os assuntos

do homem são regidos exclusivamente pela sorte, pelo destino. No

seu curso de vida, os estados geralmente vão da ordem à

desordem e desta novamente à ordem e assim por diante,

ciclicamente, porque a natureza não permite que as coisas

humanas e as coisas materiais permaneçam fixas (...). (apud

CORRÊA, 2000: 23)

Para atuar no âmbito externo, os países se utilizam da diplomacia que, segundo

Corrêa (2000: 23), mantém em seu ofício a necessidade permanente de

desenvolver uma reflexão crítica, guardando expressiva vinculação com a história,

à medida que ambas se nutrem constantemente dos precedentes. E conclui:

Sendo a diplomacia a política pública que mais se alimenta da

História – tanto da História do ‘eu’ quanto da História do ‘outro‘ –

existe, de fato, uma inescapável ‘aliança estratégica’ entre ambas.

(CORRÊA, 2000: 29)

22

Na mesma linha de raciocínio, Sardenberg (1982: 21) complementa ao dizer que:

“(...) a diplomacia de qualquer país tem por objetivo justamente influir, tanto quanto

lhe é possível, na evolução da realidade internacional”.

Pressupõe-se, assim, que a política externa e a política de comércio exterior estão

inseridas no conjunto de políticas públicas que devem representar os diversos

interesses sociais e produtivos nacionais, expressos na forma de vetores, por

meio das representações institucionais.

Para Braudel (apud CORRÊA, 2000: 36), a atuação diplomática se divide em três

níveis: o primeiro vinculado à microdiplomacia – dominado pelos acontecimentos

diários, mais operativos e reativos. O segundo nível relacionado a problemas

diplomáticos de fatos específicos e pontuais, e o último envolvendo os problemas

mais profundos, com uma dimensão mais complexa e de maturação mais longa,

ultrapassando décadas e até séculos. Ou seja, a macrodiplomacia teria uma

natureza mais perene, pouco permeável a influências conjunturais, ideológicas e

político-partidárias.

Na visão tradicional de política externa, que perdurou por muitos anos até o final

da Segunda Guerra Mundial, grande importância se imprimia ao conceito de

poder, mensurado pela capacidade bélica de cada país. O tema central deste tipo

de abordagem estava atrelado aos aspectos de fronteira e de segurança.

As questões relacionadas à economia, como o comércio e as finanças, ocuparam

relevância secundária nos grandes debates sobre as relações internacionais e

estiveram vinculadas especificamente ao ramo do estudo econômico.

Inversamente, em países mais pobres economicamente e de vocação pacifista,

como é o caso do Brasil, o tema segurança recebeu preocupação secundária,

ressaltando maior relevância justamente ao objetivo de desenvolvimento

econômico.

23

Não por outra razão, o Brasil, considerado potência média – dada sua dimensão

territorial e influência regional –, fez de sua política externa um baluarte para a

conquista do desenvolvimento econômico. A respeito, ensina Lafer (2001: 75):

Giovanni Botero, no seu livro de 1589 sobre a razão-de-estado, ao

tratar conceitualmente de potências médias e de suas

possibilidades de ação diplomática, aponta que elas teriam como

característica não serem tão débeis e por isso tão expostas à

violência como as pequenas, e simultaneamente não provocarem,

por sua grandeza, a inveja alheia, como as grandes. Além disso,

porque os do meio participam dos extremos, têm, em princípio, a

sensibilidade para exercitar a virtude aristotélica da equilibrada

busca do meio-termo.

Na composição do sistema internacional, percebemos que existem países mais

atuantes e expostos, ao lado de outros menos atuantes, e atribuímos este

comportamento às vocações de cada país para maior ou menor exposição

internacional.

Para compreendermos esta predisposição, recorremos aos conceitos

comportamentais de Jung2 – de introversão e extroversão.

Segundo o autor, os interesses primários dos introvertidos concentram-se em seus

próprios pensamentos e sentimentos, em seu mundo interior. O perigo deste

comportamento está em imergir de forma demasiada no mundo interior, a ponto

de perder o contato com o ambiente externo, marginalizando-se. Em oposição, os

extrovertidos envolvem-se quase que completamente com o mundo externo, são

mais sociáveis e conscientes do que acontece à sua volta.

2 Carl Gustav Jung (1875-1961) psiquiatra suiço.

24

Em razão da grande exposição, os extrovertidos desenvolvem instrumentos de

proteção para não serem dominados pelas exterioridades e para não se alienarem

de seus próprios processos internos. Representando a extroversão, colocamos os

Estados Unidos que, apesar de apresentarem, em certos momentos de sua

história, atitudes introspectivas, como veremos adiante, desde sua formação

mantiveram uma postura mais voltada ao exterior.

Em oposição, o Brasil, apesar de apresentar uma tendência histórica à

introspecção, desenvolveu uma elite dirigente bastante sensibilizada aos fatos

externos, à diplomacia e à sua história, consciente da importância do país em

manter relações com o exterior, ainda que em posição coadjuvante, reafirmada na

impressão destacada por Corrêa (2000: 26), ao expressar que “a sorte do Brasil

esteve assinalada e freqüentemente determinada pelas circunstâncias externas

(...)”. Entretanto, estar simplesmente sensibilizado aos fatos externos não significa,

necessariamente, compreendê-los.

De acordo com Deustch (1982: 47), deliberar sobre assuntos que envolvem a

política externa exige um alto grau de informação, e como a sociedade, muitas

vezes, não tem acesso a estas informações ou não consegue compreendê-las

adequadamente termina por se afastar destes temas, delegando apenas ao

Estado sua condução, assim,

É mais fácil conquistar ampla concordância em assuntos de

política externa do que interna, pois a maioria dos eleitores sabem

pouco sobre negócios internacionais e com eles pouco se

preocupam (...).

Ou seja, um país introspectivo tem um Estado coadjuvante do sistema

internacional e uma sociedade coadjuvante do Estado.

25

Carmines e Stimonson, (apud HOLZHACKER, 2000: 27), afirmam que os

indivíduos fazem uma distinção entre os assuntos “fáceis” – que envolvem todos

aqueles relacionados às questões sociais, mais emotivas e de fácil assimilação,

dos assuntos “fortes” – como as questões econômicas e as relações

internacionais, que necessitam de maior quantidade e complexidade de

informações.

Nesse sentido, o grau de escolaridade e o engajamento social são fundamentais

na capacitação dos indivíduos, levando Wittkoff, (apud HOLZHACKER, 2000: 30),

a concluir que um maior grau de educação possibilita uma visão internacionalista,

enquanto que um menor grau de educação leva a posições isolacionistas.

Camargo, (In SACHS et al, 2001: 333), também destaca a importância da melhor

formação educacional da sociedade, quando ensina que

De nada adiantariam as grandes idéias (...) sem a presença de

uma população mais educada e de uma opinião pública capaz de

exercer a cidadania e a participação necessária ao exercício da

ordem republicana (...).

Assim, a introspecção brasileira pode ser explicada pela baixa escolaridade e pelo

baixo engajamento da sociedade aos temas internacionais, associada à restrição

de recursos financeiros e à prioridade para o trato das questões internas.

Em contrapartida, os Estados Unidos, por um conjunto de características que

envolvem desde a formação territorial pela conquista, o modelo educacional e a

tolerância religiosa até o incentivo à invenção e à crença na liberdade, apresentam

uma tipologia voltada à extroversão.

26

No caso da política externa brasileira, Costa (In ALMEIDA e BARBOSA, 2006:

224-227) identifica que ela oscila entre duas escolas – os nacional-

desenvolvimentistas e os pragmáticos. Os primeiros defendem um “Brasil forte,

moderno e desenvolvido, soberano e influente na procura de seus interesses (...)”,

e os pragmáticos, uma política externa “responsável”, identificada com os

“interesses nacionais”, mas muitas vezes contraditória.

Ainda, sobre o assunto, Corrêa (2000: 31) afirma que

A agenda da diplomacia sofreu alterações, mas não se mudaram

os princípios fundamentais da política externa, (...) o de buscar,

mediante a negociação pragmática e a afirmação dos valores

nacionais, preservar nossa unidade e a inteireza do nosso projeto

nacional de desenvolvimento (...).

Traço comum das políticas públicas de contato com o exterior é a necessidade de

que elas reflitam e representem os interesses nacionais de longo prazo, ou seja,

os objetivos mais permanentes da sociedade, o que não significa que estas

políticas não devam remodelar-se, atualizar-se e adaptar-se às mudanças e

necessidades de cada momento histórico. Elas podem ser conservadoras, mas

atentas às necessidades de mudança.

Nas palavras de Sardenberg (1982: 41): "A política internacional está longe de ser

um processo linear, pelo contrário, comporta avanços e recuos, pendências

convergentes e conflitantes, incertezas e habilidades".

27

O monitoramento das necessidades mutantes e a comunicação entre o nacional e

o exterior estão centrados na atuação do diplomata, a quem incumbe a

capacidade visionária e simultânea de foco e de conjunto. Cabe, portanto, à

atuação diplomática ponderar sobre os objetivos nacionais e as opções

internacionais na formulação destas políticas públicas, traduzindo, como pondera

Lafer (2002: 148), necessidades internas em possibilidades externas, em prol do

desenvolvimento econômico do país.

Complementa Oliveira (2005: 12), ao dizer que a política externa é uma política de

Estado e não de governo, devendo refletir os objetivos de longo prazo e,

conseqüentemente, apresentar uma relativa continuidade.

Nas palavras do chanceler Saraiva Guerreiro (apud SARDENBERG, 1982: 21), ao

exercer a diplomacia, deve-se estar atento a que “Cada ação requer avaliação de

seu efeito imediato e, sobretudo, de seus efeitos a médio e longo prazo”.

Ainda, segundo Oliveira (2005: 21),

a) o meio no qual a política externa é formulada é relativamente

similar àquele no qual a política interna também é formulada, e

b) o meio no qual a política externa é implementada é

relativamente diferente daquele no qual a política interna é

implementada. (ênfase nossa)

No mesmo sentido, Lafer (In SACHS et al, 2001: 22) diz que a política externa “é

uma política pública que se insere num sistema internacional de natureza

predominantemente intergovernamental e interestatal”.

28

Nessa linha, Sardenberg (1982: 21) ressalta duas dimensões da ação diplomática

– a pequena diplomacia, voltada ao domínio econômico e a grande diplomacia –

voltada às questões relativas à segurança. Isto porque a política externa, segundo

Russel (In OLIVEIRA, 2005: 5), abrange três dimensões analiticamente

separáveis – a político-diplomática, a militar-estratégica e a econômica.

Os valores culturais, sociais e políticos englobam-se na dimensão mais ampla da

política externa – a político-diplomática, envolvendo a habilidade e a circunspeção

da negociação, o tema da segurança insere-se no campo militar-estratégico,

enquanto as finanças, o comércio e os investimentos, no campo econômico.

1.2 A Identidade Nacional e os “Interesses Nacionais”

Na busca do que seja a construção da identidade nacional, novamente recorremos

à psicologia, por meio das análises de Kaplowitz (apud SARFATI, 2005: 278-279)

que oferece uma significativa contribuição ao explicar o modelo de construção da

auto-imagem nacional: “a influência da auto-imagem é sutil e se dá pelo

inconsciente coletivo”, por meio da construção de uma imagem oposta à nossa e

projetada sobre o outro.3

Como o que se projeta é oposto à nossa imagem, Sarfati (2005: 278) conclui “(...)

que a visão que um povo tem de si próprio é fundamental em seu processo de

construção de uma política externa”.

3 O inconsciente coletivo estudado por Carl Jung refere-se a percepções herdadas do ambiente

social, são materiais psíquicos que não provêm da experiência pessoal, são essencialmente os

mesmos em qualquer lugar e não variam de pessoa para pessoa, enfim são modelos prévios da

formação psíquica.

29

Mas, apenas estar circunscrito a um mesmo espaço, a uma mesma cultura e a

uma história própria não chega a constituir uma nação que, conforme argumenta

Vigevani (1989: 29), necessita de “uma vontade coletiva, uma vontade expressa

de transformar-se em nacionalidade (...)”.

Assim, ainda segundo Vigevani (1989: 27), “o conceito de nação é muito diferente

de acordo com as condições em que se desenvolveram as nacionalidades e se

constituíram os Estados nacionais”.

Voltamos, portanto, ao argumento central da visão tradicional de política externa, a

demarcação da fronteira. Já dizia Pontes de Miranda (apud CAMARGO In SACHS

et al, 2001: 331): “precisamos demarcar as fronteiras do espírito nacional como já

se fixaram as do território”.

Conforme argumenta Lafer (1993: 5), o fato de o Brasil ser uma Federação causa

impacto na construção de sua política externa, à medida que “(...) a tradição

histórica da República simboliza a unidade dentro da diversidade”.

Camargo (In SACHS et al, 2001: 308-309) também enfatiza a importância dessa

característica, quando relembra que os líderes da independência norte-americana,

ao construírem a unidade das treze colônias em um modelo federativo, criaram

uma soberania partilhada entre a União – centralizadora – e os Estados –

periféricos –. Esse modelo, copiado pelas repúblicas latino-americanas,

institucionalizou uma forma de “cooperação espacial entre periferia e centro”.

30

Ainda, segundo Camargo (In SACHS et al, 2001: 308-312), o federalismo

brasileiro possibilitou “a construção de identidades regionais” e de um “federalismo

competitivo” salutar ao desenvolvimento da nação:

O caráter ‘distributivo’ do federalismo (...) com forte dimensão

‘competitiva’ (...) permite que a nação se desenvolva (...) onde (...)

essa mescla de cooperação e de competição, que oferece o

regime federativo, cria condições de dinamismo, flexibilidade e

negociação das mais atrativas, seja equalizando e integrando, seja

competindo e inovando no plano da legislação e das políticas

públicas.

De acordo com Corrêa (2000: 27), existe no Brasil uma confiança na “trindade do

sentimento nacional”: a idéia de grandeza física, crença no futuro e pacifismo.

Fatores que, embora positivos em certo sentido, em outro, resultam em

passividade e acomodação. A idéia de que o futuro é promissor deveria pressupor

um movimento nesta direção e não o imobilismo e a passividade ancorados na

esperança e na crença do porvir.

Conforme destaca Lafer (1991: 183), “(...) a identidade não é um dado, mas um

construído”, ou seja, a identidade nacional não é algo preestabelecido, tampouco

estático. Não existe um determinismo histórico que faça a nação pertencer

definitivamente a um estado de coisas e situações, se existir disposição para

mudança.

31

A característica de gigantismo e imobilismo também foi destacada por Cardoso

(apud CAMARGO In SACHS et al, 2001: 331) ao apontar que,

No Brasil, a terra é grande demais. Empequenece o homem;

depois esgota-o. Não há continuidade de seiva, não há ritmo de

vida, não há seqüência de energia. Quando a corrente deve vir

com maior vigor e experiência, vem a seca. Em um suceder de

ciclos de apogeu e decadência, não há seqüência, não há ordem:

é por demais violento o atrito passivo da simultaneidade de

espaços vários e diferenciados dentro de um mesmo tempo. Não

há pêndulo regulador que mantenha o equilíbrio; nenhum volante

que se sustenha por si mesmo. E, desse modo, o acelerado de

alguns órgãos, em contraste com o movimento retardado de outras

peças do organismo, bem define a situação caótica do sistema por

inteiro.

A possibilidade de mudança não é automática, à medida que a nação queira

construir e reconstruir sua identidade poderá utilizar para esse fim as parcerias

com o exterior, numa visão estratégica de longo prazo. A contribuição advinda do

comércio com o exterior foi salientada por Delfim Netto (1971: 6) quando disse que

O comércio exterior é o instrumento adequado para (...)

modificação mais rápida da estrutura produtiva (...) consecução do

objetivo básico da sociedade, que é a construção do poder

nacional.

Nesse sentido, Freyre (apud SACHS et al, 2001: 494) enunciou a importância em

se criar a identidade nacional ao dizer,

Não deseja o Brasil ser subeuropeu nas suas aparências nem

antieuropeu nas suas atitudes, porém juntar sua herança européia

aos valores tropicais para assim formar um novo estilo de

civilização.

32

Huntington (1996: 153-160) chama a atenção para o fato de que, no pós-Guerra

Fria, mais precisamente a partir da década de noventa, conhecer a identidade

cultural “é fator essencial para moldar as associações e os antagonismos de um

país”. E complementa, propondo que os alinhamentos entre os países devam

levar em consideração as semelhanças culturais e civilizacionais.

Portanto, a necessidade de construir a identidade nacional prescinde da definição

do que seja o interesse nacional e, conseqüentemente, de como devem ser as

atuações das políticas públicas. Se não for desse modo, estaremos lidando com

algo totalmente abstrato.

A denominação “interesse nacional” pressupõe a existência de uma identidade

coletiva que, de acordo com Bovero (apud LAFER, 1991: 183), é construída pelo

que é comum, partilhado por todos os indivíduos, por algo que os une, diferente

dos indivíduos que reafirmam sua identidade pela diferença.

No Brasil, a construção da identidade nacional consolidou-se, segundo Vigevani

(1989: 29), quando a burguesia, na necessidade de firmar um mercado para sua

produção, construiu um Estado centralizado.

De acordo com a visão tradicional das relações internacionais, o Estado, enquanto

ator unitário e racional é quem define o ”interesse nacional”, portanto, quando nos

referimos à existência de um “projeto nacional”, temos a idéia de que falamos de

“coisas do Estado” e de que o “interesse nacional” está vinculado a escolhas

estratégicas.

33

Outra característica interessante que parece contribuir para a definição do termo

“interesse nacional” é a separação entre os interesses puramente internos dos

externos. Obviamente, existe esta distinção, mas muitas vezes a separação entre

ambas é tênue, às vezes, tão permeável que quase não há como dissociá-las. O

fundamental, portanto, é exercitar políticas públicas externas que compatibilizem

as duas áreas – interna e externa –, de maneira a atender como descreve Lafer

(1993: 5),

(...) as demandas da sociedade, dentro de critérios objetivos e

consensuais, (...) satisfeita com o aproveitamento das

oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional.

Como constata Magnoli et al (2000: 34), “se não soubermos lidar simultaneamente

com as frentes interna e externa, estaremos condenados à marginalidade política,

econômica e social”. Desse modo, ao mesmo tempo que entendemos precisar da

ajuda externa para avançar e nos desenvolver, temos a convicção de que a ajuda

externa não é desinteressada. De fato, Manson (1964: 119) conclui que mesmo os

programas assistencialistas mostram que as finalidades secundárias da

concessão de uma ajuda são cambiantes ao longo do tempo.

Apesar desses argumentos, concluímos que o conceito de “interesse nacional” é

algo totalmente impreciso e, citando Paradiso (2000: 18), uma “repetição rotineira

de fórmulas vazias de conteúdo”.

Reunidos os argumentos pouco precisos do que seja a identidade nacional e o

“interesse nacional”, destacamos a observação de Viana (apud CAMARGO In

SACHS et al, 2001: 334):

34

O nosso grande mal é, de um lado, a ausência de um ideal

nacional, a fraqueza do sentimento e do interesse coletivo, a

debilidade do instinto político; de outro, a exacerbação do

localismo, do facciosismo, e do mandonismo. (...) Estamos ainda

muito longe de países de alta integração coletiva, (...). Infelizmente,

pela nossa dissociação, pela nossa desintegração, pela nossa

dispersão, estamos ainda quase num pólo oposto (...).

1.3 Os Grupos de Interesse e a Questão da Representação