GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: desafios jurídicos de inovação e desenvolvimento por Irene patrícia Nohara - Versão HTML

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GESTÃO PÚBLICA DOS

ENTES FEDERATIVOS:

Desafios Jurídicos de Inovação

e Desenvolvimento

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Irene PatrícIa nohara

Coordenadora

GESTÃO PÚBLICA DOS

ENTES FEDERATIVOS:

Desafios Jurídicos de Inovação

e Desenvolvimento

2013 São Paulo - SP

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE

Nossos Contatos

Gestão Pública dos Entes Federativos: Desafios Jurídicos de

Inovação e Desenvolvimento [recurso eletrônico]. Irene Patrícia

São Paulo

Nohara [coord.] - São Paulo: Clássica, 2013.

Rua José Bonifácio, n. 209,

cj. 603, Centro, São Paulo – SP

CEP: 01.003-001

Inclui bibliografia e índice

ISBN 978-85-99651-61-2

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Capa: Editora Clássica

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Apresentação

É com muito orgulho e satisfação que apresentamos à Secretaria de

Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça os presentes Anais, fruto da

transcrição das exposições proferidas nos painéis do Seminário GESTÃO

PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação

e Desenvolvimento, realizado nos dias 3, 4 e 5 de Outubro de 2012 pela

Universidade Nove de Julho, com o apoio do Projeto Pensando o Direito e do

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

Em primeiro lugar, externamos nossa imensa gratidão aos palestrantes:

juristas, historiadores, economistas e gestores públicos que participaram

de corpo e alma desta memorável interlocução. Os resultados foram

excepcionais, ultrapassando todas as elevadas expectativas já depositadas no

evento, sobretudo diante da qualidade da discussão travada.

Foram mantidas as transcrições das falas dos palestrantes de forma

a retratar da maneira mais original as interessantíssimas e apropriadas

exposições feitas nos painéis e palestras magnas do seminário, para que o

leitor possa degustar um pouco mais da atmosfera tão rica deste memorável

encontro do Direito com a Gestão Pública.

No último dia do evento, houve a realização do Mini-Fórum de

Escolas de Governo, no qual experts em capacitação e treinamento da Força

de Trabalho da Administração produziram seu relevante relato, ocasião em

que, posteriormente, houve a discussão sobre os pontos consensuais de uma

gestão pública eficaz. Temos a convicção inabalável de que este material, se

replicado, tem potencial de produzir impactos significativos para a pesquisa e

reflexão desta complexa e relevante temática.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Por fim, deve-se registrar o mais profundo agradecimento à qualificada

e visionária equipe da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da

Justiça, encabeçada pelo ilustre Secretário Marivaldo de Castro Pereira, com

especial destaque à Priscila Spécie e à Nayara Teixeira Magalhães, pelo apoio

em todos os momentos de realização do seminário e da pesquisa.

Irene PatrícIa nohara

Coordenadora do Projeto

Livre-docente e doutora em Direito

do Estado pela Faculdade de Direito da USP

Professora-Pesquisadora do Programa de Mestrado

em Direito da Universidade Nove de Julho

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Sumário

APRESENTAÇÃO ........................................................................................... 05

PAINEL 1:

LIMITES JURÍDICOS DOS GASTOS E GESTÃO ESTRATÉGICA

1.1 Gastos com pessoal e a lei de responsabilidade fiscal

MarIa SylvIa Zanella DI PIetro ................................................................. 13

1.2 Gestão pública estratégica e comportamento organizacional

nIlDeS raIMunDa PItoMbo leIte ................................................................. 25

PAINEL 2:

TRANSFORMAÇÕES DA BUROCRACIA, COMPLEXIDADES DA

GESTÃO E REFLEXÕES SOBRE O PAPEL DO ESTADO

2.1 Transformações da burocracia brasileira: do ofício ao cargo público

JoSé reInalDo De lIMa loPeS ...................................................................... 35

2.2 Complexidades da gestão de pessoas no setor público

FernanDo De SouZa coelho ........................................................................ 46

2.3 Papel do Estado e o mito da subsidiariedade

eMerSon GabarDo ....................................................................................... 61

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

PALESTRAS MAGNAS NOTURNAS:

PROJETO PENSANDO O DIREITO E REDEFINIÇÃO DO DIÁLOGO

ENTRE GESTÃO E DIREITO

Projeto pensando o direito

nayara teIxeIra MaGalhãeS ...................................................................... 81

Balanço da reforma Administrativa: Redefinição do diálogo entre

direito e gestão

Irene PatrícIa nohara ................................................................................ 87

PAINEL 3:

REMUNERAÇÃO E DESAFIOS DA (RE) REGULAÇÃO

DOS SERVIDORES PÚBLICOS

3.1 Panorama do regime de remuneração dos servidores

Wallace PaIva MartInS JunIor ................................................................... 102

3.2 Desafios de (re)regulação dos servidores públicos

clóvIS bueno De aZeveDo ........................................................................... 110

PAINEL 4:

FEDERALISMO, GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO

E REGIME JURÍDICO

4.1 Federalismo, gestão democrática e futuro do Estado

DalMo De abreu DallarI ............................................................................ 119

4.2 Problemática da greve no serviço público

DInorá MuSettI GrottI ............................................................................... 135

4.3 Retorno do regime jurídico único: alcance e efeitos

roberto correIa Da SIlva GoMeS calDaS .................................................. 146

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PALESTRA MAGNA NOTURNA:

GESTÃO PÚBLICA EFICAZ

Breves considerações sobre a gestão eficaz na justiça

SérGIo PereIra braGa ................................................................................. 161

Pronunciamento do coordenador do programa de mestrado

vlaDMIr olIveIra Da SIlveIra ..................................................................... 164

Direito à boa administração e gestão pública eficaz

JuareZ FreItaS ............................................................................................. 167

MINI-FÓRUM DE ESCOLAS DE GOVERNO

Gustavo Ungaro

correGeDor-Geral Do eStaDo De São Paulo ............................................. 185

Fábio Mauro de Medeiros

DIretor Do centro reGIonal Do centreSaF/SP .................................... 193

Regina Hirose

DIretora Do centro De eStuDoS JuríDIcoS – ceJurIS/SInProFaZ .......... 203

Maria de Fátima Infante Araujo

ex-DIretora De ForMação Da eScola De Governo eGaP/FunDaP ........ 205

PALESTRA MAGNA NOTURNA:

DEMOCRATIZAÇÃO DA ELABORAÇÃO LEGISLATIVA

Democratização da elaboração legislativa

MarIvalDo De caStro PereIra ..................................................................... 214

Pontos da gestão pública eficaz e do direito administrativo do futuro

SaMantha rIbeIro Meyer-PFluG ................................................................. 227

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Painel 1

Limites jurídicos de gastos e gestão estratégica

Cerimonial de composição de mesa e apresentação

das palestrantes

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Mestre de Cerimônia: Sérgio Henrique Ferreira. Boa tarde a todos. É com

muita satisfação que a Universidade Nove de Julho realiza o seminário

intitulado: GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios

Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento, com o apoio do Projeto

Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério

da Justiça e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento,

saudando a todos os que estão presentes neste auditório e também os que

nos assistem ao vivo na TV Uninove.

As reflexões provenientes dos painéis que ora se iniciam serão

material relevante para as pesquisas que estão sendo realizadas a propósito

do tema da Gestão da Força de Trabalho das Administrações Públicas dos

Entes Federativos.

Convidamos, agora, a compor nossa mesa de autoridades: (1) a

professora-pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade

Nove de Julho, Dra. Irene Patrícia Nohara; a professora titular em Direito

do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Dra. Maria

Sylvia Zanella Di Pietro; a professora-pesquisadora do Programa de Mestrado

e Doutorado em Administração e Tutora do Programa de Educação Tutorial da

Universidade Nove de Julho/PET, Nildes Pitombo; o professor-pesquisador

do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dr. Ruy

Cardozo de Mello Tucunduva Sobrinho.

Para abertura dos trabalhos desta tarde, passamos a palavra à Professora-

Pesquisadora do Mestrado em Direito, coordenadora da pesquisa do Projeto

Pensando o Direito, selecionada no primeiro edital de 2012, e desenvolvida

pela Universidade Nove de Julho, a Prof. Irene Patrícia Nohara.

Irene Patrícia Nohara: Boa tarde a todos. É uma satisfação encontrá-

los todos aqui, inclusive a Nayara, da Secretaria de Assuntos Legislativos do

Ministério da Justiça, está aqui, veio de Brasília prestigiar o seminário. Gostaria

de agradecer especialmente à adesão de tão ilustres palestrantes para discutir

uma temática de relevância atual.

Quando a Nayara Teixeira Magalhães e a Priscila Spécie vieram à

Uninove fechar a nossa parceria elas nos sinalizaram que existe uma demanda

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

de diversos órgãos governamentais para discutir esse assunto, até em virtude das

greves que estão acontecendo, das reivindicações das categorias dos servidores

públicos e da necessidade de o Estado engendrar um novo modelo de gestão

que busque eficiência e simultaneamente respeite os direitos dos servidores, nós

realizamos esse evento com juristas de expressão e também experts da área de

gestão pública e a Uninove tem a grata satisfação de promover essa interlocução

que se inicia na tarde de hoje com a palestra da professora, da jurista, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro que proferirá a palestra de abertura do seminário.

Apresentação da Palestrante – Sérgio Henrique Ferreira . A palestrante

que nos honra com exposição de abertura do seminário que ora se realiza, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro, é mestre, doutora, livre-docente e titular em Direito

Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

Foi considerada expoente da sexta geração de catedráticos que brindam

a Casa Jurídica das Arcadas, sendo reconhecidamente uma das maiores e mais

consagradas administrativistas do País. Exerceu o cargo de Procuradora do

Estado de São Paulo, tendo sido assessora direta do Procurador-Geral do Estado

e do Secretário de Justiça.

Foi Procuradora-Chefe da Consultoria Jurídica da Universidade de São

Paulo e durante vários mandatos, Chefe de Departamento de Direito do Estado

da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

Integrou a comissão de juristas que elaborou a Lei de Processo

Administrativo, que é considerada um dos mais importantes diplomas

normativos da Administração Pública federal. Atualmente, é advogada

parecerista, professora, autora de importantes obras jurídicas e conferencista

presente nos mais renomados eventos de estudos e pesquisas de Direito

Administrativo no Brasil.

Senhoras e Senhores, temos a honra de receber a palestrante Maria

Sylvia Zanella Di Pietro.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

1.1 Gastos com pessoal e a lei de responsabilidade fiscal

Maria Sylvia Zanella Di Pietro

Obrigada pela apresentação tão simpática e generosa. Obrigada a

professora Irene pelo convite. Cumprimento a palestrante Nildes e o Dr.

Ruy Tucunduva Sobrinho. O meu tema é Gastos com Pessoal e a Lei de

Responsabilidade Fiscal. Fazia tempo que eu não falava sobre isso. Quando saiu

a lei, o professor Ives Gandra e o Carlos Valder Nascimento quiseram organizar

um livro comentando a lei e eu participei neste livro. Escrevi justamente a parte

da lei que comenta tais dispositivos.

O objetivo da lei de responsabilidade fiscal foi proibir que houvesse

gastos maiores do que as disponibilidades financeiras por parte dos órgãos e

entidades todos da Administração Pública. Também foi impedir com que haja a

renúncia de despesas em prejuízo das contas públicas.

Com este objetivo de equilibrar as contas, ou seja, estabelecer limites,

evitar gastos acima das disponibilidades financeiras, foi inserido na lei no capítulo

IV da lei uma seção intitulada das despesas com o pessoal, que compreende duas

subseções: uma intitulada despesas com pessoal, uma subseção primeira, como a

definição de limites, e outra sobre o controle da despesa total com o pessoal.

Essa parte da lei que trata de limitações de despesa com pessoal tem

fundamento na Constituição. Eu diria que a maior parte das normas desta lei

foi procurar o fundamento constitucional, mas o art. 169 da Constituição de

1988 prevê que a despesa com o pessoal ativo e inativo da União Federal, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, não poderá exceder os limites

estabelecidos em lei complementar.

Na Constituição de 1946 não havia nenhuma previsão de limite.

Na Constituição de 1967 foi previsto um limite de 50% para todos os entes

federativos, a Emenda Constitucional remeteu a previsão de limites à lei

complementar e a Constituição de 1988 incluiu este art. 169 com esta norma

prevendo uma lei complementar para estabelecer esse limite.

Veio primeiro a Lei Complementar nᵒ 82 de 1995, ficou conhecida

como “Lei Camata”, acho que nunca chegou a ser cumprida, depois veio a Lei

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Complementar nᵒ 96, de 99, e finalmente veio a Lei Complementar nᵒ 101, de 4

de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que inseriu a matéria, definiu

os limites, que é o que nós iremos examinar agora.

Na realidade, as leis anteriores não foram obedecidas simplesmente

porque não havia sanções para a hipótese de descumprimento do limite,

mas quando veio a Emenda Constitucional nᵒ 19/98 houve a previsão das

consequências para o descumprimento, sendo que o ente federativo que não

cumprir os limites de despesa com pessoal fica proibido de receber transferências

voluntárias da União, então é uma “senhora consequência”.

Então, eu vou seguir a análise da lei, fazendo alguns comentários,

dentro do tempo disponível. O art. 18, que é o primeiro que trata desta seção, eu

não vou ler os dispositivos senão não vamos terminar nunca, mas este artigo já

definiu que para fins do limite de despesa com pessoal são consideradas as verbas

pagas a todas as categorias de servidores, seja ocupante de mandatos, cargos,

empregos ou funções, seja em regime estatutário ou celetista, quer dizer: eles

não quiseram deixar ninguém de fora, porque todo mundo entra aí na categoria.

Inclusive abrangeram os inativos, os militares reformados, os servidores em

disponibilidade, os pensionistas, que são os dependentes de servidor falecido, e

os membros de Poder, quer dizer abrangeu todas as categorias de servidores e

agentes políticos a serviço da União, Estados e Municípios.

Além disso, houve a preocupação em se definir que tipos de verbas

entrariam nestes limites, e também foi tudo abrangido: falou-se em vencimentos,

que é aquele padrão definido em lei, falou-se em vantagens pecuniárias, falou-se

nos subsídios, que é aquela parcela única, prevista como modalidade remuneratória,

no art. 39, § 4ᵒ, os proventos de aposentadoria, a reforma, a pensão e os encargos

sociais com o PIS/PASEP, as contribuições do FGTS e as contribuições às entidades

de previdência que nós vamos comentar daqui há pouco.

Por enquanto estou dizendo que foi objetivo do legislador incluir todas

as categorias de agentes públicos e todos os tipos de verbas remuneratórias

recebidas pelos servidores a qualquer título.

Com relação aos proventos eu gostaria de fazer a seguinte observação:

antigamente os proventos dos servidores constituíam encargos do Poder

Público, o servidor público não tinha regime contributivo, então, se nós

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consideramos aqueles proventos pagos pelo Poder Público independentemente

de contribuição, eles entram no limite de pessoal, mas aquelas importâncias que

são pagas pelo INSS ou pelo Regime Próprio do Servidor, para cujo custeio o

servidor contribuiu, daí não entram no limite de despesa com pessoal, entraria

no limite a contribuição do Poder Público aos órgãos previdenciários, tanto o

INSS, como para o Regime Próprio do Servidor.

Hoje como já foi prevista a previdência complementar, ao menos no

âmbito federal (aqui no Estado de São Paulo já saiu a previdência complementar

também), nós temos servidores que já recebem proventos pagos pelo Poder

Público que entram nos limites de despesas pagas com o pessoal, e temos

aqueles que entrarem posteriormente que irão receber até o limite pago pela

Seguridade Social e a diferença será paga pelo órgão previdenciário, ou seja,

aquilo que é pago diretamente pelo Poder Público entra no limite, o que é pago

pelo órgão previdenciário não entra no limite de gastos com pessoal.

O art. 18, § 1ᵒ, tem uma norma importante sobre terceirização. Ele diz

que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à

substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como

“Outras Despesas de Pessoal”.

Todos nós sabemos que a terceirização de mão de obra acontece

quando o Poder Público celebra um contrato com uma empresa para que essa

empresa escolha livremente as pessoas para trabalhar e “forneça”, não sei se o

termo é muito adequado, fornecimento de “mão de obra”, independentemente

de concurso. Isto é feito com duplo objetivo: um para burlar a exigência de

concurso público e outro de burlar a norma que estabelece limite de despesa

com pessoal. Então, para evitar essa burla, em vez de contratar servidores e as

despesas irão entrar nos limites, nós vamos contratar por terceirização e daí isto

não entraria no limite de despesa.

Mas para evitar esse tipo de situação, o legislador inseriu essa norma,

o que gera uma série de controvérsias, por exemplo, o que se refere exatamente

“mão de obra para substituição de servidores e empregados públicos”?

Eu queria fazer uma primeira observação a respeito deste dispositivo.

Pessoalmente, não achei muito correta a inclusão deste dispositivo na lei,

pelo menos nestes termos, porque como eles estão dizendo que a despesa de

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

terceirização entra no limite de despesa com o pessoal, dá impressão que a lei

está dizendo para a Administração Pública: você pode terceirizar a vontade! Eu

acho que isto é passível de gerar uma interpretação errônea, porque na verdade a

terceirização na maneira como é feita nem deveria existir, mas a gente sabe que

existem: na União, nos Estados, em Municípios e até em Tribunais de Contas

que deveriam zelar pela legalidade.

Outro dia eu ouvi um comentário que há um Tribunal de Contas estadual

no qual 70% dos servidores são terceirizados e por incrível que pareça, o

Ministério Público celebrou um termo de conduta com o Tribunal de Contas para

ele nomear os servidores porque havia servidores que já tinham sido aprovados

em concurso e que estavam aguardando nomeação. Isso é um absurdo, um órgão

de controle como o Tribunal de Contas precisar ser controlado pelo Ministério

Público (risos) para fazer com que eles cumpram a lei.

A Justiça do Trabalho tem os Enunciados sobre terceirização. Há o

Enunciado 256, que admitia o trabalho temporário em serviço de vigilância

apenas, depois veio a Súmula 331, que trata da terceirização sob forma de

mão de obra e ela considera que a contratação somente é válida no caso de

trabalho temporário, nos demais casos a contratação é nula e o vínculo se forma

diretamente com o tomador de serviços.

Mas o Enunciado previu duas exceções: uma quando o contratante é a

Administração Pública. O que o Enunciado quis dizer foi que se o contratante é

a Administração Pública, não se forma o vínculo com a Administração Pública,

porque isto significaria infringência à exigência de concurso público. Também

não se forma o vínculo quando se trata de serviços de vigilância, conservação,

limpeza e serviços especializados ligados à atividade meio do tomador, desde

que inexistente a pessoalidade e a subordinação. Estas são as duas hipóteses em

que não se forma o vínculo.

O Enunciado ainda dizia que se houver o fornecimento de mão de obra,

o tomador de serviço ainda responde subsidiariamente se a empresa contratante

não pagar os encargos trabalhistas e previdenciários, desde que ele participe

da relação processual e o seu nome conste também do título executivo, mas

depois esse enunciado foi alterado porque havia uma discussão que dizia que

esse enunciado quando previa a responsabilidade subsidiária do Estado, ele

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

contrariava a norma do art. 71, § 1ᵒ, da lei de licitações, que não admite que

sejam transferidas para a Administração despesas com encargos trabalhistas e

previdenciários.

Então, ficou um conflito. Eu acho que, na realidade, conflito não

existia porque a Lei nᵒ 8.666/93 trata de contratos de empreitada, prestação de

serviços, prestação de obras, e o Enunciado trata de mão de obra. Mas a Justiça

acabou levando o enunciado para todos os contratos e acabou levando o Distrito

Federal a propor uma Ação Direta de Constitucionalidade, objetivando verificar

se o Supremo determinava que a norma da Lei de Licitações era constitucional

e o Supremo entendeu que ela é constitucional.

Então, não pode o Estado responder subsidiariamente pelos encargos

previdenciários e trabalhistas, mas o Supremo deixou uma “aberturazinha”

dizendo que o Estado só irá responder se ele se omitiu no dever de fiscalização.

Porque se ele contrata a empresa para fornecer mão de obra, ele tem de fiscalizar

se a empresa está cumprindo com os seus encargos sociais, se o Estado se

omitir na fiscalização, então o Estado irá responder subsidiariamente. Com

base neste entendimento do Supremo, o Enunciado do TST acabou sofrendo

uma alteração, acrescentaram um item dizendo que os entes da Administração

Direta e Indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item

IV, caso evidenciado sua conduta culposa no descumprimento das obrigações

contratuais, legais etc., quer dizer, ele acolheu o posicionamento do Supremo.

Mas, voltando ao art. 18, § 1ᵒ, eu havia dito que eu não gosto deste

dispositivo, porque ele dá a impressão que a Administração pode terceirizar,

mas se ela terceirizar isso irá entrar nos limites das despesas com pessoal.

De alguns anos para cá, as leis que dão as diretrizes do orçamento,

periodicamente sai uma, têm vindo com uma norma que praticamente interpreta

o dispositivo do art. 18, § 1ᵒ, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Neste ano, a Lei é

a lei 12.708, de 17 de agosto de 2012, no art. 82, § 3ᵒ, diz que não se consideram

como substituição de pessoal, e, portanto, não entram no limite de despesa com

pessoal, os contratos com terceiros relativos a atividades que simultaneamente

sejam acessórias, instrumentais ou complementares às atribuições legais do

órgão ou entidade, na forma prevista em regulamento; que não sejam inerentes

a categorias funcionais abrangidas pelo quadro de pessoal do órgão ou entidade,

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

salvo expressa disposição legal em contrário, ou sejam relativas a cargo ou

categorias extintos, total ou parcialmente; e que não caracterizem relação

direta de emprego, quer dizer, ela está dizendo que nestas hipóteses não é

considerado substituição de pessoal. Ela deu a interpretação ao art. 18, § 1ᵒ da

Lei de Responsabilidade Fiscal. Não sei se estão cumprindo ou não, teria que

haver uma fiscalização.

Depois o art. 18, § 2ᵒ, fala do período de apuração do limite. É sempre

de um ano, mas não é um ano civil, por exemplo, nós estamos agora em outubro,

se for fazer uma verificação do período, seria: do mês de outubro e os onze

meses para trás. Sempre o período mais os onze meses, seja qual for o mês em

que esteja sendo feita.

Com relação aos índices, referentes aos limites de despesas com o

pessoal, conforme art. 169 da Constituição, estão contidos no art. 19 da lei, que

veio a estabelecer um limite de 50% que incide sobre a receita corrente líquida

para a União e 60% para cada Estado e para cada Município, sendo este também

o limite para o Distrito Federal que se submete à mesma norma dos Estados.

Mas ao mesmo tempo em que esse dispositivo estabeleceu os limites, ele disse

também quais as despesas que ficam excluídas do limite.

Em primeiro lugar, fala da indenização por demissão de servidores e

empregados. Evidentemente que a expressão “demissão” não é correta, porque

demissão em relação ao servidor público é uma penalidade e ninguém vai cogitar

de indenização em caso de penalidade. Então, a hipótese seria de dispensa sem

justa causa para o servidor celetista, ele teria direito a uma indenização e esta

indenização não entra no limite de despesas com pessoal. A outra hipótese

seria a perda do cargo pelo servidor estável. Esse mesmo artigo 169 prevê uma

hipótese em que o servidor estável pode perder o cargo justamente quando haja

excesso de despesa com pessoal, depois nós vamos voltar a isso, mas eu acho

que quando se fala em despesas com demissão dos servidores, entendo que o

dispositivo trata dessas duas hipóteses.

A outra hipótese seria de indenização em caso de demissão voluntária.

Mais uma vez a palavra “demissão” é utilizada incorretamente, mas parece que

já está vulgarizada a expressão “demissão voluntária”, porque muitas vezes a

Administração quer diminuir o quadro de pessoal e ela oferece um determinado

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

valor para a pessoa que voluntariamente resolva pedir exoneração ou pedir

dispensa, aí também não entra no limite de despesa com o pessoal.

A outra circunstância que não entra é a indenização que é paga aos

membros do Congresso Nacional em caso de convocação extraordinária. Esta

hipótese não tem mais aplicação, porque o dispositivo constitucional que previa

esta indenização não mais prevê. Pelo contrário, o art. 57, § 7ᵒ, da Constituição

expressamente veda o pagamento de indenização para os parlamentares em

caso de convocação extraordinária.

Outras hipóteses que também se excluem são àquelas de verbas

decorrentes de decisão judicial, mas aqui, vocês sabem que quando a gente entra

com ação judicial e ganha a ação, vem aquele ofício precatório dirigido para a

Administração Pública e que abrange o pagamento de vários anos. Esta decisão

judicial aqui que fica fora do limite é o do período anterior ao da apuração, só

entra a despesa judicial que corresponder ao período de competência, não o

valor dos precatórios, porque se o valor dos precatórios fosse entrar no limite

de despesa com o pessoal, toda hora seria estourado o limite porque às vezes há

importâncias altas que abrangem vários anos atrasados.

Também não entram as despesas com inativos, isso aqui eu já falei um

pouco. Inativos, ainda que por intermédio de fundos específicos, custeados por

recursos provenientes de arrecadação de contribuição de segurados, é a hipótese

específica do INSS, não são a União, os Estados ou Municípios que pagam a

aposentadoria ou é o órgão previdenciário do regime próprio do servidor.

Também não entra a compensação financeira do § 9ᵒ do art. 201 da

Constituição. Essa compensação financeira é devida no caso daquilo que nós

chamamos de contagem recíproca de tempo de serviço, porque às vezes o servidor

deixa de ser servidor, vai para a iniciativa privada e passa a contribuir pelo INSS

ou às vezes acontece o contrário, ele era da iniciativa privada, contribuía pelo

INSS e passa para a Administração Pública, então, a própria Constituição previu

essa contribuição financeira, que está disciplina na Lei nᵒ 9.796, de 5 de maio de

1996, que também não entra no limite de despesa com o pessoal.

Como o art. 19 dá o global do limite, sendo para a União, 50%, e para

os demais entes 60%, o art. 20 veio fazer a repartição, porque nós temos: os

Três Poderes, nós temos o Ministério Público, nós temos o Tribunal de Contas,

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

como é que esses limites se distribuem entre os Três Poderes do Estado. Eu não

vou ler o dispositivo, que é muito grande, vou só dar um exemplo: na esfera

estadual, fica 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas, quer dizer

como o Tribunal de Contas é auxiliar ao Legislativo, ele entra nesta conta; 6%

para o Judiciário, 49% para o Executivo e 2% para os Ministérios Públicos dos

Estados, o Ministério Público ficou com um percentual próprio porque ele tem

uma dotação anual separada e ele tem autonomia administrativa, financeira e

orçamentária, então, ele ficou com a sua cota nesta distribuição.

Com relação ao controle: como é que é feito o controle para verificar o

cumprimento dos limites? Nós temos os arts. 21, 22 e 23. O art. 21 estabelece

umas hipóteses que são de nulidade de pleno direito. É nulo de pleno direito o ato

que provoque aumento de despesa com pessoal e não atenda algumas hipóteses.

Quando se fala em nulidade de pleno direito, não depende de provocação, não

admite convalidação, é uma nulidade absoluta.

Quais seriam as hipóteses? Uma delas é o não cumprimento das exigências

do art. 16 da lei de responsabilidade. Esse art. 16 determina que toda vez que

a Administração Pública vai fazer uma despesa, ela apresente uma estimativa

do impacto orçamentário financeiro e também uma declaração do ordenador

da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com o

Orçamento Anual, o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, se não

for feito isso o aumento com pessoal é nulo de pleno direito. Hoje quando se fala

em ato ilegal, também se fala em ato de improbidade administrativa. Está sujeito

à fiscalização não só pelo Tribunal de Contas, mas pelo Ministério Público.

A outra hipótese é o descumprimento do art. 17. Este trata do

descumprimento das despesas de caráter continuado, que são aqueles que

decorrem de leis, de medidas provisórias ou outros atos normativos e que são

previstas para durarem pelo menos dois anos. Neste caso, deve-se obedecer o

art. 16, deve-se demonstrar de onde vem os recursos para atender esta despesa,

tem que comprovar que a despesa não afetará as metas de resultados fiscais, e

tem que haver uma compensação dos períodos financeiros subsequentes ou pelo

aumento da receita ou pela redução da despesa. Cada vez que vai aumentar a

despesa com pessoal, há toda uma formalidade que tem de ser obedecida, sob

pena desta despesa ser considerada ilegal.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Também é nula de pleno direito a despesa feita com inobservância do

art. 37, inciso XIII, da Constituição, que proíbe a vinculação ou equiparação de

servidores públicos para fins de pagamento de remuneração. Por exemplo, se

sair uma lei falando que o pagamento do delegado de polícia fica equiparado

ao pagamento do promotor, para fins de remuneração, a Constituição diz que

isso não pode. Se isso for feito, é nulidade absoluta, porque essa equiparação

significaria aumento automático de vencimentos, ou seja, aumentou o

vencimento do promotor automaticamente aumentaria o do delegado, sem que

houvesse uma previsão orçamentária.

Outra hipótese de descumprimento do art. 169, § 1ᵒ, da Constituição,

que exige que a concessão de qualquer vantagem, aumento de remuneração,

aumento de cargos, empregos ou funções, bem como admissão e contratação

de pessoal a qualquer título pelos órgãos da Administração Direta e Indireta,

inclusive fundações, só poderá ser feita se houver prévia dotação orçamentária,

suficiente para atender as projeções e despesas de pessoal, e se houver

autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Apenas as empresas

públicas e as sociedades de economia mista não precisam ter essa autorização

na lei orçamentária.

Eu estava consultando a Lei de Diretrizes Orçamentárias antes de vir

para cá, porque a lei que eu tinha era do ano anterior, e eu estava vendo que a lei

atual repete a mesma norma que constava na lei anterior e tem lá a autorização

a que se refere o art. 169, § 1ᵒ, da Constituição.

Outra hipótese de nulidade é a do descumprimento do limite legal de

despesa com inativo. Esse limite, eu sempre achei um absurdo se estabelecer

um limite de despesa com inativo, porque eu não consegui entender qual era a

ideia. A Lei nᵒ 9.717, de 1998, estabeleceu um limite de 12%, então eu pensava

assim: e se ultrapassar os 12%, o que nós fazemos com os inativos? Damos

umas cacetadas?! matamos?! (risos), alguma coisa tem que ser feita, porque

tem que reduzir os 12%, mas aí a lei foi alterada, pela Lei nᵒ 10.887, de 2004,

que não previu mais esse limite porque saiu uma decisão do Supremo Tribunal

Federal na ADIn 2.238-5 que deu a art. 21, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal

uma interpretação conforme a Constituição, para que o limite seja previsto por

lei complementar. Que eu saiba essa lei complementar ainda não existe, mais

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

eu tenho uma grande curiosidade em saber como será previsto esse limite. É um

tipo de lei que ninguém sabe o que pôr, por isso não sai, mais ou menos como

a lei de greve do servidor. Ninguém sabe como disciplinar a greve do servidor.

Aí se pergunta: quem é competente para fazer a verificação dos limites?

A lei não diz. A gente pode presumir que como a Administração Pública sofre

controle pelo Legislativo, pelo Tribunal de Contas, e que existe um controle

interno pela fiscalização financeira e orçamentária pela Administração Pública,

são esses os órgãos que fazem o controle dos limites de despesas.

Mas esse mesmo art. 22 estabelece que se a despesa total com pessoal

exceder a 95% do limite, são vedadas uma série de limites por parte da

Administração. Se está quase no limite, o que não pode fazer? Não pode fazer

concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração, salvo

se essa remuneração for decorrente de lei, você tem o adicional por tempo de

serviço, você tem a sexta-parte, você tem verbas que já estão previstas em lei

que você vai recebendo periodicamente, isto tem que continuar recebendo,

o que não pode é a lei instituir novas vantagens. Também tem que pagar as

decorrentes de sentença judicial, porque não teria como descumpri-la. Também

os aumentos decorrentes de contrato. Aqui eu acho que não se está referindo

ao contrato celebrado com servidor celetista, porque o servidor celetista

também está sujeito a remuneração fixada por lei, eu acho que este contrato seja

exatamente o contrato referente à terceirização de mão de obra.

Também não fica alcançado pela proibição o reajuste previsto

anualmente para todos os servidores pelo art. 37, inciso X, da Constituição e

que na realidade dificilmente ocorre. Quando haja essa revisão anual, que tem

de ser no mesmo índice, na mesma data, essa revisão tem de ser feita mesmo que

os limites já estejam nos 95%. A Administração Pública também não pode criar

cargos, empregos, funções, alterar a estrutura da carreira, nomear, contratar,

enfim, ela não pode fazer novas despesas se ela já está no limite dos 95%.

Falta pouco tempo para concluir e eu queria comentar como

fazer para reduzir as despesas se o ente já está no limite. Isso daí a própria

Constituição Federal veio com a norma que praticamente foi repetida na Lei de

Responsabilidade Fiscal, a primeira medida é a redução em pelo menos 20%

dos cargos em comissão e funções em confiança, não significa necessariamente

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

que tem de ser extintos os cargos, mas você tem que necessariamente reduzir as

despesas, talvez ter de reduzir o número de servidores ocupantes de cargos em

comissão. A segunda medida é a redução do número de servidores não estáveis

e a terceira medida iria ser a exoneração de servidores estáveis e aqui com uma

série de restrições, porque justamente pelo fato dos servidores estáveis terem

garantia de permanência no serviço, a última medida que deve ser tomada é a

redução de servidores estáveis, mas aí mediante pagamento de uma indenização

correspondente a um mês de vencimento por cada ano de serviço que o servidor

tenha completado e essa medida deve ser precedida de um ato normativo que

especifique quais os cargos e funções que vão ser atingidas para evitar que haja

um tratamento discriminatório, que haja desvio de poder ou inspiração política.

Tem que haver um ato normativo disciplinando.

Não sei se algum servidor estável já chegou a ser exonerado com base

nesse dispositivo, eu não tenho conhecimento, até porque na esfera federal

não se ultrapassou o limite, eu tenho a impressão que aqui no Estado de São

Paulo também não. A menos que haja Estados e Municípios que estejam

livremente e sem qualquer controle, eu não conheço hipóteses.

Mas eu falei que com a Emenda 19 foi prevista uma sanção para

o descumprimento de limite de despesa com pessoal que é justamente o

Estado ou o Município deixar de receber transferências voluntárias da União.

Evidente que para a União não tem sanção nenhuma, porque as transferências

voluntárias vão da União para os Estados e Municípios, então para a União

não tem sanção nenhuma.

Mas a lei foi um pouco além daquilo que está na Constituição e previu

outras sanções no artigo 25, e eu acho que elas são de constitucionalidade

bem duvidosa. Uma é não obter garantia direta ou indireta de outro ente,

não contratar operações de crédito. Porque eu acho que isso daqui fere

a autonomia dos Estados e Municípios, não teria que a União por meio de

lei federal estabelecer esse tipo de norma, até porque quem estabelece os

limites de despesa, de gastos, quem tem que autorizar a prestação de garantias

não é a União, isso daí é competência do Senado. Então eu acho que isso

sim precisaria ser repensado. Eu acho que o impedimento de transferências

voluntárias já é punição suficiente.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Eu estou terminando aqui, acredito que rigorosamente dentro do meu

tempo. Haveria outras coisas para falar, alguns comentários, mas eu acho que e

que era mais importante foi dito. Agradeço a atenção de todos, e mais uma vez

agradeço o convite feito pela Irene.

Mestre de Cerimônia: Sérgio Henrique Ferreira. Agradecemos a rica

exposição da nossa palestrante e passamos à apresentação da nossa segunda

palestrante do painel.

Apresentação da palestrante. A palestrante que nos honra com

a segunda exposição do seminário, Nildes Pitombo, é graduada, Mestre em

Administração pela Universidade Federal da Bahia, Doutora em Administração

pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de

São Paulo, professora do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração

da Universidade Nove de Julho, integra o grupo de pesquisa da Faculdade de

Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo sobre

Gestão Estratégica de Pessoas e é uma das maiores especialistas do País na

pesquisa do comportamento, comprometimento e comunicação organizacionais.

Foi responsável pela implantação do Programa de Educação Tutorial - PET na

Universidade Nove de Julho com o apoio do Ministério da Educação, sendo sua

atual tutora. O Programa de Educação Tutorial da Universidade Nove de Julho é

o único que contempla a interface entre o estudo, a pesquisa - inclusive empírica

- e a extensão da Administração com o Direito, sendo por esse motivo intitulado

PETADI. Com a palavra, senhoras e senhores, Doutora Nildes Pitombo.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

1.2 Gestão pública estratégica e comportamento organizacional

nilDeS raiMunDa PitoMbo leite

Boa tarde a todos. A professora Sylvia trouxe uma parte importante do

que nós temos a falar sobre a evolução da gestão de pessoas no Brasil, tratando

da administração de pessoal no setor público. Muito do que ela traz da adminis-

tração do pessoal com os aspectos legais também está vinculado com o que é a

administração de pessoal no setor privado.

Vamos falar sobre a evolução desse aspecto da administração de pessoal

até chegarmos a esta gestão estratégica. Eu dividi a apresentação em três partes:

falar um pouco sobre a gestão de pessoas; a gestão estratégica de pessoas com

enfoque do comportamento organizacional; e depois eu trago um exemplo da

gestão estratégica pública com a Polícia Militar do Estado da Bahia.

A gestão de pessoas pode ser caracterizada como esse conjunto de po-

líticas e práticas. Esse conjunto, por sua vez, permite a conciliação de expecta-

tivas entre as organizações e as pessoas para que tanto a organização quanto as

pessoas possam realizar as políticas e práticas.

Olhando apenas para esse conjunto, nós ainda podemos dizer que es-

tamos recém-saídos da antiga administração de pessoal. A administração de

pessoal se restringe às funções de recursos humanos. A gestão de pessoas vai

para além das funções, compreendendo políticas e práticas. Esse conjunto, que

o Joel Dutra trouxe em 2002 como favorável à evolução da administração de

pessoas para a gestão de pessoas, ainda contempla apenas uma parte do que

hoje é chamado gestão de pessoas.

Políticas: as políticas estão vinculadas às diretrizes da organização. Já

as práticas são àquelas que todos os departamentos, todos os setores, todas as

sessões da organização estão praticando para fazer cumprir essas políticas.

Ela ainda pode ser caracterizada como um conjunto de atividades que

influenciam o comportamento das pessoas. Tudo que a professora Sylvia abor-

dou no tocante ao setor público, considerando os aspectos legais, tem relação

com uma parte muito substancial que é o comportamento das pessoas: o porquê

das greves, o porquê das pessoas estarem insatisfeitas nos seus trabalhos, os

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

porquê s das greves frias, das greves brancas que as pessoas fazem, que estão

vinculadas ao comportamento das pessoas.

Esse conjunto de atividades pode ser aprimorado para que os compor-

tamentos das pessoas possam ser transformados. E é daí que vem a questão da

evolução dessa gestão de pessoas para a formulação e a implantação de neces-

sidades estratégicas na organização.

A gestão de pessoas ainda incorpora todas as atividades que influen-

ciam as condições de realização de trabalho. Eu lembro muito bem há vinte,

vinte e cinco, trinta anos, que as folhas de pagamento eram feitas de uma forma

manual. As pessoas tinham um trabalho braçal para fazerem isso!

Hoje é impossível a gente pensar que existam organizações fazendo

folha de pagamento manualmente, mas ainda existem. As organizações de pe-

queno e micro porte, mesmo com o advento da informática, das práticas de TI

em todas as organizações mundiais, ainda t ê m pessoas que preferem um livro

de registro de funções das pessoas, com nome, com data de ingresso, etc., e todo

esse processo que diz respeito às funções.

Mas a implementação da gestão de pessoas vinculada à estratégia orga-

nizacional é um sonho de toda organização que quer evoluir nos seus conceitos

com relação às pessoas, criando o aprimoramento nessas condições de realiza-

ção do trabalho, qualquer que seja o setor (público ou privado).

E aí falamos um pouco do enfoque comportamental da gestão de pes-

soas. Observem quais são as questões que são realçadas aqui nesse slide. O

enfoque do comportamento ainda é um “bebê engatinhando”, ele tem registro

na década de 60, e esse registro realçou o comportamento organizacional como

um campo de estudos.

E dentro desse campo de estudos nós temos fatores como motivação.

Nós somos movidos por alguma coisa! Essa motivação é intrínseca ao indiví-

duo. E quando nós estamos falando da administração de pessoal, esse conceito

de motivação está distante, porque as funções só enxergam as questões que

dizem respeito a cada função: é a forma de recrutar pessoas, é a forma de sele-

cionar pessoas etc.

Recentemente nós tivemos um processo seletivo no Programa de Edu-

cação Tutorial e eu, como tutora do programa, quis mostrar para os alunos ve-

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

teranos todo o processo de seleção nos moldes em que os comportamentos das

pessoas poderiam ser contemplados. Então, as pessoas tiveram a oportunidade

de vivenciar (na verdade, tanto os alunos que estavam ingressando, quanto os

alunos veteranos), tiveram a oportunidade de vivenciar, todas as etapas de um

processo nos quais o enfoque comportamental da gestão de pessoas estava sen-

do contemplado o tempo todo.

O enfoque comportamental leva em conta características pessoais.

Então, os “petianos” aqui presentes, agora eu posso falar, porque vocês já

passaram pelo processo. Os enfoques das características pessoais, todos fo-

ram observados em duas dinâmicas que foram feitas, porque nós precisamos

saber qual é a condição que cada candidato pode oferecer para o Programa.

Essas características pessoais são imprescindíveis, e outrora elas não eram

vistas como características marcantes, importantes e que podem fazer a ges-

tão da organização crescer.

Outro fator do enfoque comportamental diz respeito aos estilos de li-

derança no setor público, no setor privado, em qualquer que seja o ramo de

atividade da organização. Isso se faz presente. Cada gestor dá o tom de como as

pessoas vão se conduzir dentro da organização. Quanto mais esse tom for amis-

toso, favorece com que as pessoas deem o máximo de si; quanto mais exercido

esse poder da liderança sob forma coercitiva, mais as pessoas tendem a ficar

fazendo as coisas com insatisfação e em decorrência ocorrem as greves brancas,

as greves disfarçadas que são feitas nos locais de trabalho.

Ainda, os sistemas de comunicação compõem o enfoque comportamen-

tal da gestão de pessoas, e esses sistemas precisam ser “azeitados” no seu dia

a dia. Esses sistemas dizem respeito às comunicações verticais e às comunica-

ções horizontais. E nós não estamos falando aqui de comunicação no enfoque

de mensagem no meio, emissor e receptor da mensagem, nós estamos falando

como é que cada pessoa comunica o que ela tem a dar de si para a equipe orga-

nizacional; como é que essas pessoas podem comunicar para a organização o

seu nível de comprometimento; o seu grau de envolvimento.

Quanto menos abertura para essas pessoas participarem do dia a dia da

organização, menos envolvimento elas terão. E em consequência, o nível de

comprometimento é mais baixo.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Estrutura de poder: outro fator do enfoque comportamental. Não esta-

mos falando do poder coercitivo, não é o poder hierárquico pura e simplesmen-

te. Nós estamos falando do poder que cada pessoa tem em seu bojo. Cada pes-

soa carrega o seu poder pessoal. Esse poder, quando compartilhado, favorece

que a organização obtenha tudo que o indivíduo pode dar de si, porque ele se

sente motivado a dar.

Cultura: cada um de nós leva a sua “cultura familiar” para dentro da

organização. Quando nós nos reunimos em locais que tenham pessoas de vários

Estados, nós temos a cultura daqueles Estados agrupados. E hoje com a globa-

lização, nós estamos falando da cultura global, da cultura mundial.

A cultura dentro da organização é formada por tudo isso e o enfoque

comportamental favorece que as pessoas entendam que as culturas estão

dentro do bojo das diferenças individuais, e que essas diferenças precisam

ser respeitadas.

Organização do trabalho: como é que cada um vai dar o melhor de

si, se o trabalho não for organizado de modo cada um possa dizer a que veio,

cada um possa saber qual é a expectativa da organização e também falar da

sua expectativa.

E por fim a estrutura organizacional, aí nós estamos falando da estrutu-

ra hierárquica com todos os seus comandos, com toda a sua forma de comuni-

cação ascendente, descendente e horizontal.

Todos esses fatores influenciam tanto o comportamento dos indivíduos,

como os resultados organizacionais. Levamos muito tempo para compreender-

mos isso no nosso País. O enfoque do comportamento humano nas organiza-

ções foi a abertura para a reflexão da gestão estratégica de pessoas. Todo caráter

estratégico pressupõe alinhamento. Trata-se do alinhamento entre o comporta-

mento das pessoas e a gestão estratégica da organização. Tudo isso é contem-

plado. Nós vemos muitos nas organizações: missão, valores, objetivos e metas,

tudo isso em quadros, mas não basta estar apenas na parede das organizações,

entramos e sabemos qual é a missão da organização. Nós precisamos saber que

essa missão e esses valores são plenamente compreendidos pelas pessoas e que

são praticados pelos gestores para que eles sirvam de norte, para que as pessoas

possam dar o seu melhor na organização.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Ainda, a gestão estratégica de pessoas é considerada um sistema de

gestão de pessoas, integrado, quando ele carreia sinergia entre suas partes. Eu

não preciso dizer para a equipe organizacional o que é preciso fazer, porque

cada um sabe o que lhe cabe fazer em prol da equipe e as pessoas sabem onde

termina o seu limite e começa o do outro.

Todo esse processo precisa ser efetivo, antes de efetivo, eficiente, os

meios precisam ser permitidos, as condições criadas, e a eficácia demonstrará

os resultados, para garantir efetividade. Isso precisa ter coerência e consistên-

cia. Eu não posso dizer a um filho pequeno: não fume, se ele me vê fumar o tem-

po todo na frente dele. A mesma coisa é a organização: não grite com os seus

colegas, e eu chefe grito com você. O que marca mais é a ação e não as palavras.

Somente podemos dizer que estamos na gestão estratégica de pessoas

quando observamos novos valores. Nós temos jovens aqui, que fazem parte de

uma geração que é considerada geração Y, e os jovens conseguem fazer coisas

que eu não consigo. Eu não consigo falar ao telefone, fazer gestos para outra

pessoa ao mesmo tempo, teclando e comendo, e os jovens conseguem fazer

isso. E com esses jovens da geração Y nascem novos valores, nascem novos

objetivos, são estabelecidas novas metas, novas políticas e novas práticas pre-

cisam ser criadas para redefinir as relações entre as pessoas e as organizações.

Se eu, da geração antiga, posso interagir com a geração Y, todos saímos

ganhando. Se eu digo: essa geração Y não quer nada com nada, eu vou disparar

uma conduta completamente indesejável entre jovens.

A gestão de pessoas só pode dizer que é estratégica quando ela integra

a estratégia de gestão com as estratégias da organização e com todas as demais

estratégias funcionais. Ela deve orientar a ação das pessoas em todos os níveis

organizacionais, e não focar apenas determinados níveis.

No passado, mandava quem pode, obedecia quem tem juízo, e não é um pas-

sado tão remoto infelizmente, é um passado recente e com práticas reproduzidas em

muitas das organizações. No próprio Programa de Educação Tutorial da Uninove nós

sofremos com os desníveis de compreensão que as pessoas têm para liberar nossos

alunos (trabalhadores) para atividades extracurriculares, muitos deles sofrem assédios

de todos os modos ao tentarem participar de atividades e alguns chegam a desistir

porque não têm condições de acesso ao que o MEC exige para todos os programas.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Ou nós temos de abrir mão para praticarmos horários diferenciados

para o cumprimento de todas as atividades e aí esfacela o grupo, transformamos

em subgrupos. Àqueles que podem estar reunidos em todas as atividades se

dividem daqueles que precisam estar em outros horários, vão fazer outras ativi-

dades e só se integram no grupo via internet.

Ainda é caráter estratégico quando há ênfase na escolha e na tomada

de decisão; quando apresenta foco de longo prazo; quando reconhece explici-

tamente os impactos do ambiente organizacional externo, da competição e da

dinâmica do mercado.

Se não reconhecemos que precisamos evoluir sempre, a competição

já fica preocupada. Se não entendermos que existem jovens, pessoas maduras

e pessoas mais velhas dentro do mesmo contexto organizacional, também já

estamos nos distanciando deste enfoque estratégico.

Vamos então tratar de gestão pública estratégica e comportamento organiza-

cional. Eu vou falar como pesquisadora. Fiz uma pesquisa com a polícia militar da

Bahia, envolveu dez mil e cinquenta e dois integrantes de um contingente de trinta

e cinco mil, com três pesquisadores que estamos às voltas com essa pesquisa: eu, a

professora Ana Carolina Aguiar, que é da Universidade Nove de Julho, e o professor

Lindolfo Albuquerque, que é da Universidade de São Paulo, na qual eu ainda estou

concluindo meu pós-doutorado, nós estamos envolvidos com essa pesquisa e o que

chamou muito a atenção é que os fatores comportamentais agrupados na gestão estra-

tégica de pessoas, nós temos esses enfoques aqui verificados nessa pesquisa.

Nós fomos verificar qual é a motivação das pessoas para estar dentro

da polícia militar. Como que são as características pessoais, as característi-

cas de liderança de cada comando militar, cada comando que está na rua tem

um comando específico. Como se dá a comunicação dentro da instituição,

como estes comandos se comunicam, as estruturas de poder, a cultura da

organização. Como é feita a organização do trabalho, qual a estrutura orga-

nizacional da instituição.

O que é a polícia militar? Ela existe desde 1825 e sua criação se deu

ainda na fase do Brasil Império. Então vocês imaginem, além de todo o rigor

com hierarquia e disciplina, há uma fundação muito antiga: quantas culturas e

fatores não foram sendo modificados ao longo dos anos.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

A cultura da polícia militar é sedimentada em valores de hierarquia

e disciplina. Então, a história da farda impecável, do bater continência, do

estar no dia a dia nos auspícios destes dois valores não é folclore. Esses dois

valores permeiam a instituição. A disciplina é indispensável para que as pessoas

possam desempenhar suas atividades e a hierarquia vem do tenente coronel até os

praças, que são os vistos na rua patrulhando dia e noite. Essas pessoas são

consideradas como praças. Qualquer que seja a circunstância, estas pessoas

estão com esses valores impregnados. Muitas delas disseram na pesquisa que

“faz parte da alma”, “faz parte da pele” etc.

Quem são esses trabalhadores militares? Há uma lenda que só entram

para polícia militar as pessoas que não conseguiram fazer mais nada. Por que

é uma lenda? Pois se trata de pessoas similares aos demais cidadãos, inclusive

com as mesmas preocupações. Houve um determinado policial militar que foi

remover pessoas da favela e perguntou para um ancião se estava tudo bem e o

ancião respondeu que não, nós só temos isso e isso daqui há pouco não mais

existirá. E as pessoas relataram a dor no peito de cumprir a tarefa de ter de

derrubar tudo aquilo e as pessoas ficariam a céu aberto. Elas relatavam e se

emocionavam como drama que as pessoas passam.

Ao que servem esses trabalhadores? Vou tratar dessas questões para

reflexão. Eles servem apenas ao combate da violência? Eles servem apenas à

manutenção da ordem pública? Eles servem à preservação da paz aos cidadãos?

São questões que estão desde 1825 dentro das atividades da instituição

com as suas diversas equipes e seus diversos comandos. Como eles se organi-

zam? Eles se organizam em comandos organizacionais, eles enfrentam impre-

vistos e necessidades de agir, em situações sensíveis, que envolvem riscos para

si e para outrem. Muitas vezes eles não podem se comunicar com os comandos,

são eles que estão ali, esses pequenos grupos que precisam decidir o que fazer.

Como eles se engajam aos valores da organização, mas a decisão final

é só dos executantes. Todas as orientações são dadas. As orientações são dadas

antes de ir a campo, mas a decisão final cabe a eles. Somente eles sabem qual o

risco que cada situação carrega. Eles não precisam seguir à risca os comandos

gerais, pois sempre que necessário eles são autônomos, mas devem respeito à

hierarquia e à obediência e estão sempre com as diretrizes na cabeça.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Nós estamos falando aqui das situações normais, não estamos tratando

das disfunções tão alardeadas pela mídia no País inteiro. Como eles demons-

tram comprometimento com a corporação? Aí a nossa maior surpresa: em vez

de entrar na corporação pessoas que tentaram tudo e não conseguiram outra

coisa, nossa pesquisa apontou um enfoque afetivo do comprometimento.

Enfoque afetivo significa que as pessoas estão na organização por-

que querem ali estar. Diferentemente do enfoque instrumental, em que as

pessoas estão na organização porque não tem outro jeito. Já o enfoque nor-

mativo diz que as pessoas devem obediência e estão ali, pois precisam cum-

prir com as obrigações.

Quando nós recebemos as informações com 10.052 respondentes váli-

dos, a predominância do enfoque afetivo foi uma grande surpresa. Eles querem

dar o melhor de si na corporação. A resposta a que servem esses trabalhadores,

a corporação foi criada no Brasil Império para manter a ordem e o poder insti-

tuído, essa corporação surgiu do militarismo e era o segmento do Exército que

ditava as diretrizes. Atualmente esses comandos são todos da polícia militar e

não mais do Exército.

Eles estão a serviço de cumprir a prerrogativa de manter a ordem, estão

sob os auspícios da hierarquia rígida, mas também evoluíram por intermédio

dos comandos, da gestão de pessoas com enfoque estratégico, objetivando ob-

ter recursos e preparar-se para fazer segurança pública sem ser apenas o poder

instituído em voga e eles criaram um novo modelo de polícia militar.

Então eu termino por aqui agradecendo a oportunidade de falar deste

tema de gestão estratégica de pessoas a partir do estudo de caso que desenvol-

vemos com a polícia militar da Bahia. Muito obrigada.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Painel 2

Transformações da burocracia, complexidades da

gestão e reflexões sobre o papel do estado

cerImonIal de comPosIção de mesa e aPresentação

dos Palestrantes

33