GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: desafios jurídicos de inovação e desenvolvimento por Irene patrícia Nohara - Versão HTML

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Mestre de Cerimônia: Sérgio Henrique Ferreira. Boa tarde a todos. As

reflexões provenientes deste painel multidisciplinar, que congrega abordagens

de História do Direito, Gestão Pública, Teoria das Organizações e Teoria do

Estado, serão material relevante para as pesquisas que estão sendo realizadas

a propósito do tema da Gestão da Força de Trabalho das Administrações

Públicas dos Entes Federativos.

Composição da mesa: Convidamos, agora, a compor nossa mesa

de autoridades: (1) a professora-pesquisadora do Programa de Mestrado em

Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrícia Nohara; (2) o

professor livre-docente da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e

da Fundação Getúlio Vargas, Dr. José Reinaldo de Lima Lopes; (3) o professor

e coordenador da Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Universidade

de São Paulo, Dr. Fernando de Souza Coelho; (4) o professor em Direito

do Estado da Universidade Federal do Paraná e do Programa de Mestrado da

Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Dr. Emerson Gabardo; (5) o

professor-pesquisador do Programa de Mestrado em Direito da Universidade

Nove de Julho, Dr. Álvaro Gonçalves Antunes Andreucci.

Apresentação do Palestrante: o palestrante que nos honra com a

exposição de abertura deste painel que ora se realiza, José Reinaldo de Lima

Lopes, é Graduado em Direito e Letras pela Universidade de São Paulo, Mestre,

Doutor e Livre-Docente. Pós-Doutor pela Universidade da Califórnia, em

San Diego. Professor da Graduação e da Pós-Graduação do Departamento de

Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de

São Paulo e de História do Direito da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo.

Foi professor na graduação da Universidade de Munique. Possui diversos

trabalhos premiados publicados tanto no Brasil como no exterior, sobre Teoria

e História do Direito. Sua obra Curso de História do Direito foi reconhecida

pelo Prêmio Jabuti como o melhor livro jurídico do ano. Senhoras e Senhores,

temos a honra de receber o palestrante José Reinaldo de Lima Lopes.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

2.1 transformações da burocracia brasileira: do ofício ao cargo público

JoSé reinalDo De liMa loPeS

Muito obrigado. Boa tarde a todos. Eu gostaria de agradecer o convite

que me foi feito pela Uninove de nessa tarde compartilhar algumas ideias. Na

verdade, o que eu vou apresentar é o resultado de uma breve pesquisa que eu fiz,

muito mais voltada para a História do Direito do que para a Teoria do Direito,

ou mesmo, potencialmente, para uma aplicação contemporânea.

No entanto, acho que é relevante nós pensarmos, em parte pelo menos,

na experiência histórica brasileira, no que diz respeito à formação de uma

burocracia. Nós temos uma noção contemporânea de burocracia que poderia ser

diretamente atrelada à nossa concepção de Estado de Direito e de Democracia.

Consiste na seguinte ideia ou nas seguintes ideias: em primeiro lugar, a ideia

de que o acesso aos cargos públicos, aos cargos de Estado, deve ser um acesso

meritocrático.

Dizia a Constituição do Império, já em 1824, o seguinte: os cargos

públicos estão abertos a todos, dependendo exclusivamente do mérito. Era uma

tentativa de criar um Estado em que a característica estamental, o nascimento,

a pertença a uma classe social, um estamento social, a uma religião qualquer,

e assim por diante, deveriam ser critérios abolidos da tradição, da formação do

Estado. Então, essa é uma ideia possível de burocracia.

A outra ideia importante para a nossa compreensão da burocracia,

dentro de um Estado Democrático, constitucional e de Direito, diz respeito

à forma, não de acesso apenas, mas de exercício. Daí uma garantia

progressivamente criada, eu vou falar disso daqui a pouco, de que o exercício

da burocracia deve ser autônomo.

Para que esse exercício seja autônomo, é preciso dar aos servidores

do Estado alguma garantia de independência, autonomia, alguma liberdade.

Esse é algo muito importante, é uma aquisição do Estado Democrático, que os

servidores sejam estáveis, como a gente terminará dizendo hoje.

Porque a experiência anterior era de que os servidores não eram estáveis.

Em cada mudança eleitoral havia uma mudança não só no governo, do ponto de

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vista da condução da política, mas uma mudança do funcionamento do Estado

inteiro, porque os cargos eram renovados. Essa é uma segunda ideia importante.

Eu diria que há uma terceira ideia importante, que eu acredito, podemos deixar

isso para as reflexões finais, está se perdendo no contexto brasileiro, talvez seja no

contexto mundial. Eu vejo isso muito claramente no contexto brasileiro. É uma ideia

que demorou ainda mais pra surgir do que a ideia da estabilidade e da meritocracia,

que é a ideia da profissionalização e da especialização do corpo de funcionários.

Essa ideia surgiu, na minha leitura, e na leitura de alguns outros

historiadores, na era Vargas, com mais clareza, no final da era Vargas, em

função de reformas importantes que foram feitas no Estado e na Administração

Pública naquele período. Trata-se da ideia de que um bom funcionário, um bom

servidor do Estado, deve ser também um bom profissional.

Eu tenho impressão que essa ideia está se perdendo ou está se

modificando. Quer dizer, essa ideia está se perdendo, o que está sendo colocado

no lugar não foi objeto da minha reflexão, da minha pesquisa. Pode ser objeto de

reflexão e pesquisa nesta tarde, ou em alguma outra oportunidade pelos expertos

ou pelos peritos na matéria. Mas eu vou apenas constatar isso. No entanto, o que

eu tenho preparado aqui é um texto, que é o resultado dessa minha brevíssima

pesquisa, sobre o surgimento da burocracia do Estado no Brasil.

Uma outra ideia preliminar, além dessa associação dessas três

características que eu mencionava ao Estado de Direito Democrático, uma outra

ideia preliminar muito importante é a que está por trás da própria Constituição

também da burocracia moderna, que é uma separação do público e do privado.

Eu vou chamar mais do que separação: a institucionalização e a criação do

público, numa República constitucional, liberal e democrática. Foi preciso

constituir um espaço público.

O que a burocracia tem a ver com isso? Tem a ver com uma separação

que foi lenta e progressiva do cargo em relação ao patrimônio de quem ocupa

esse cargo. Essa separação não é fácil de ser feita. Ela levou décadas, pra dizer

ao menos no que diz respeito ao Brasil, e ainda hoje, me parece, que ela é

relevante e importante.

Então o que eu vou apresentar é um pouco o desenvolvimento desta

separação. Daí o nome da minha exposição ser: do ofício ao cargo público. A ideia

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de ofício, foi uma ideia que procede do antigo regime, significa, basicamente,

o seguinte: quem exerce um ofício recebeu do Poder Público, do soberano,

do príncipe, da autoridade pública ou poderes para cumprir competências para

cumprir determinadas tarefas, atos ou funções. Só que essa competência gera

renda para essa pessoa. E essa renda é incorporada ao patrimônio.

É o que o Weber chamava de uma burocracia prebendaria. Eu tenho uma

renda associada ao cargo, o que me garante uma certa estabilidade e autonomia

nesse cargo, é justamente o caráter de proprietário que eu, ocupante do cargo,

ocupante do ofício, tenho em relação ao próprio ofício. Eu sou proprietário do

ofício. Isso significa que aquilo é meu e eu não posso perder, a não ser que haja

causas jurídicas muito bem determinadas para eu perder aquele cargo.

E a segunda coisa importante nessa tradição é que eu vivo das rendas

do ofício. Os particulares me pagam. Eu não sou pago pelo Estado, eu sou pago

pelos particulares que precisam dos meus ofícios, do meu ofício.

Então não há a necessidade de remuneração, não há problemas de

caráter orçamentário nessa altura, porque o cargo vai me prover. Como esse

cargo é meu e eu vivo das suas rendas, eu posso passá-lo, eventualmente, a

quem eu quero. Eu posso ceder o cargo. Eu posso alugar o cargo. Eu posso doar.

Deixá-lo em herança. E o Poder Público que me concedeu esse cargo, não pode

retomá-lo, porque aquele cargo entrou para o meu patrimônio. Essa é uma longa

tradição do pensamento jurídico.

O que vai acontecer justamente a partir da Constituição de 1824 é

uma lenta transformação desses cargos, ou desses ofícios, mais propriamente

falando, em cargos do Estado. Isso vai ser feito de maneira muito lenta no

Brasil, e vai ser feito por partes e por determinadas áreas.

Então, a História do Brasil independente começa nesse período de

transição, que é o Reino Unido, quando há, em primeiro lugar, a transferência

da própria Corte para a América Portuguesa, e a necessidade de se criar os

órgãos da administração que havia em Lisboa, no Rio de Janeiro.

Mas, há um outro fato interessante: além dessa criação dos grandes

órgãos centrais na Administração, por exemplo, da administração da justiça: a

Mesa da Consciência e Ordens, o Desembargo do Passo, a Casa da Suplicação,

e assim por diante, são exemplos claros dessa criação de órgãos, haverá uma

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multiplicação de oficiais rejos, para exercerem o controle da população, da vida

civil, e assim por diante. E haverá a multiplicação, por exemplo, curiosamente,

dos juízes do rei, dos juízes de fora, nesse período.

Ao contrário do que havia na América Hispânica, essa transição se dá

de uma maneira, mais ou menos, abrupta, porque se eu comparar o Brasil com a

América Hispânica, na América Hispânica havia já certas estruturas de governo

mais sólidas que no Brasil.

O Brasil, em grande parte, antes da chegada da família real, era

considerado o que a gente chama na História, de um domínio, isto é, uma terra

do rei na qual estavam alguns administradores, em nome do rei, para exercer

essa atividade, mas não tinha autonomia política.

Na América Hispânica já havia outras estruturas. Por exemplo, se nós

pensarmos o nosso Vice-Rei: era um Vice-Rei que tinha um título de Vice-Rei

honorário. Ele, na verdade, não era um Vice-Rei, ele exercia funções de um

governador de armas, ou de supervisor do governo das receitas. Das receitas

dos próprios da Coroa, não é?

A transformação a que nós vamos assistir, a partir de 1824, é a

tentativa de criar uma estrutura já num Estado moderno, num Estado, portanto,

independente, constitucionalizado, com esse dispositivo na Constituição, que

era o dispositivo a respeito da meritocracia no acesso aos cargos públicos.

A primeira, e mais importante, talvez, dessas burocracias: será a

burocracia judiciária. Então, em primeiro lugar, o governo do antigo regime se

dividia em justiça, guerra, fazenda e governo propriamente dito. Essas eram as

áreas do governo.

A justiça com seus grandes conselhos: Desembargo do Passo, Casa da

Suplicação, e assim por diante; a fazenda com seus grandes conselhos; a guerra

com seus grandes conselhos; e o governo com alguns grandes conselhos. Essa

era a estrutura.

O que havia de curioso era que nos grandes conselhos de justiça tinha se

estabelecido uma longa tradição, da qual Portugal faz parte, de justiça delegada.

A justiça delegada se opunha à chamada justiça retida. A justiça delegada

significava que uma vez que o rei criasse esses conselhos de justiça, o bom rei

não interferia nas decisões desses conselhos de justiça.

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Por que isso é relevante pra nossa história da burocracia? Porque esses

conselhos de justiça começaram a ser um pouco, em toda parte, na Europa,

compostos por letrados, como se dizia no império português, por juristas de

profissão que tivessem passado pela universidade, e que tivessem, portanto,

uma especialização profissional, que era essa da justiça e das leis.

Então, na justiça eu tenho a primeira leva de efetiva burocratização,

se a gente quiser dizer assim, nos termos modernos. Evidentemente, essa

burocratização era parcial. Por que? Porque no começo até avançar do século

XIX, na verdade, os juízes são remunerados, em parte, pelos cofres do rei do

Estado, no caso, do Brasil independente, do Brasil constitucional. Mas, em

parte, pelas partes. Cada ato do juiz no processo é remunerado pelas partes. O

juiz recebe uma parte disso e recebe uma parte do valor da causa.

Quando a gente acompanha a história do direito brasileiro, a gente vê

seguidas reformas nas tabelas de custas que são uma distribuição do ônus da

justiça para as partes que procuram esse serviço, uma distribuição entre, no

que diz respeito aos benefícios: juízes e oficiais de justiça. Mas, existe já uma

espécie de burocratização, que é essa do acesso apenas aos letrados.

No Brasil do século XIX isso é parcial, não apenas porque, em parte

eles recebem também das partes, portanto, não é a burocracia como nós a

conhecemos ainda, mas é parcial porque uma parte dos juízes, obedecida à

ideia, muito importante no século XIX, na primeira constitucionalização, de

participação do povo no Estado: uma parte dos juízes são os juízes eleitos: são

os juízes de paz; uma parte dos juízes são os jurados: que são juízes de fato.

Então, nem os juízes de paz, nem os jurados, que compõem a máquina

judiciária, são propriamente profissionais. E o seu acesso não é um acesso, como

hoje para nós parece mais ou menos quase que natural, por concurso público. De

qualquer maneira, eu tenho um início de especialização, e um início de burocracia.

Vai ser progressiva essa burocratização, porque progressivamente isso é

uma coisa que vai fazendo parte do espírito dos nossos estadistas do século XIX.

Eu vou diminuindo a participação do juiz na causa e diminuindo a remuneração

dos juízes pelos atos que eles praticam no processo, e aumentando, portanto, a

sua dependência de recursos exclusivamente públicos, e vou, ainda, diminuindo

a participação desses juízes que não são letrados no aparelho de justiça.

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Então, eu vou cortando a participação dos juízes de paz na administração

da justiça, eles vão ficando cada vez mais com tarefas completamente residuais e

depois com tarefas menos importantes no que diz respeito aos processos, e menos

no Império, mas crescentemente na República: uma restrição à participação dos

jurados. Eu vou criando, de alguma maneira, essa nova burocracia.

Mas faltava uma coisa. Essa coisa vai demorar muito para chegar. É

a maneira de fazer a admissão. Não há propriamente concurso. A admissão

é feita apresentando o candidato, o seu título (ele tem que ser letrado, por

exemplo). Ele tem que ser apresentado ao Ministro da Justiça, que vai

escolher e nomear, conforme as necessidades do Estado, digamos, avaliadas

pelo Ministro, pelo Executivo.

Essa forma de nomeação implicava uma forma que a gente conhece

muito no Brasil: a tradição do apadrinhamento. Alguém indica esse

candidato, alguém apresenta esse candidato ao Ministro. E as apresentações

poderiam ser feitas de diversas maneiras. Inclusive muitas usadas. Maneiras

de apresentação social. Começa a frequentar a Corte, é genro de alguém

importante, escreveu alguma coisa e fez um elogio, enfim, alguma autoridade

do Estado, desempenhou algum papel.

No Império, essa entrada como juiz letrado se provava muito

importante, não apenas tecnicamente, mas politicamente. Por que? Qual era a

função principal de um juiz de direito letrado no império? Presidir o júri: essa

era a função do juiz de direito.

Os juízes municipais, que eram também letrados, de preferência,

porque não havia letrados suficientes no País para ocupar todas as posições

necessárias, pois até 1831 nós não temos nenhuma turma formada em Direito,

e essa turma que se forma em Direito só vai chegar aos mais altos cargos da

estrutura judiciária na década de setenta, em 1870, então, na falta disto, os juízes

municipais eram, de preferência letrados, menos importantes do que os juízes

de direito que presidiam o júri.

A grande repercussão do júri popular era que ele poderia ser um lugar

onde eu me vingava dos meus inimigos, dos meus vizinhos, dos meus desafetos,

porque o júri era composto dos eleitos. Vocês imaginem isto no interior, nas

comarcas menores do século XIX. Se eu tenho um juiz de minha confiança

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presidindo o júri, eu tenho alguma garantia de que o júri possa ser controlado:

vai fazer bem os quesitos, vai ouvir bem as provas, vai excluir os jurados mais

suspeitos e assim por diante.

Então, essa entrada para juiz de direito era extremamente importante

na burocracia do Império. Mas simultaneamente, pela função sensível na vida

política do Brasil: esse cargo não era só técnico, ele também era político. Ele

era na maioria das vezes a porta de entrada para as outras carreiras políticas.

Quando isso vai mudar? Se a gente pensar no processo de admissão,

isso só vai mudar na Era Vargas, porque a República vai conservar um sistema

de escolha dos juízes relativamente aperfeiçoado, mas ainda aberto à política.

Se eu pensar na justiça federal, nem isso havia, pois os juízes federais eram

nomeados pelo Presidente da República. Essa era a regra. Numa lista promovida

pelo Supremo, mas eram nomeados pelo Presidente.

Em alguns Estados começa uma experiência que vai dar origem ao

concurso, que era um concurso público. Mas esse concurso não obrigava o

governador a nomear quem tivesse as melhores notas. O governador recebia

uma lista do Tribunal, dizendo quem havia sido aprovado no concurso e com

base nesta lista ele podia fazer uma escolha.

E é por isso que se observa que a Constituição brasileira é muito

carregada de pequenos detalhes, mas eles se explicam pela História.

Quando eu quis que esses concursos fossem feitos e fossem determinantes

do resultado da indicação, eu precisei colocar uma cláusula: mediante

concurso, “obedecida a classificação do concurso”, para retirar justamente

essa prática anterior, que era dentro dos vários aprovados, o governador

escolhia por critérios políticos quem ele queria.

Essa é uma longa história, que vai se aperfeiçoando na Era Vargas: da

Constituição de 1937, 1946 e agora a nossa herança ainda em 1988, mas eu

acho que ela vai terminar no que temos hoje, que é a nossa burocracia completa

da justiça, esta máquina da justiça.

Eu sou professor há muitos anos e frequentei a Faculdade de Direito

há décadas atrás do século passado e noto com clareza uma progressiva

democratização no acesso aos cargos da Justiça, isso eu acho que nós temos

que reconhecer no caso do Brasil, os efeitos disso podem ser avaliados.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Por exemplo, no meu tempo, as meninas da minha classe nem sonhavam

em fazer concurso público, nem para o ministério público nem para a magistratura,

porque não iriam ser aprovadas mesmo. As modificações introduzidas foram

muito importantes: permitiu não só a entrada de mulheres, mas também de outras

classes sociais, uma mudança muito importante no perfil da burocracia da justiça.

Em grande parte no passado havia grande parte de famílias que se

perpetuavam, também por talento, mas era uma espécie de talento adquirido pela

convivência, então, um desembargador gera desembargador, progressivamente,

e isso diminuiu consideravelmente no Estado brasileiro atual.

O outro progresso diz respeito aos outros oficiais de justiça, aos outros

participantes. Aqui o progresso foi crescente, mas foi um pouco mais relativo.

Eu estou pensando aqui naturalmente na existência dos cartórios e na existência

de uma parte dos cartórios como cartórios privados.

Nós tivemos um progresso, que foi a publicização dos cartórios. Nós

tivemos um outro progresso, que foi também no que diz respeito aos cartórios:

concursos abertos, meritocráticos, que vão dando acesso às pessoas, nesta área,

mas nesta área foi muito mais difícil de se fazer as mudanças.

Eu fiz uma pesquisa há anos atrás: está publicada num livro chamado

O Oráculo de Delfos, na qual eu mostro que em diversas décadas do Império

a propriedade desses ofícios era zelosamente guardada pelos seus respectivos

senhores, servidores ou oficiais. A mentalidade da época, a despeito de

constitucional, conservava para estes oficiais, títulos de domínio.

Havia brigas e brigas, e eu relatei algumas delas, dos herdeiros, sobre as

rendas do cartório. O cartório tinha passado para outro porque quem podia servir

tinha morrido e deixado só filhas, que não sabiam nada de direito, e, portanto,

não poderiam ocupar o cargo, mas elas brigam pelas rendas do cartório que

tinha sido passado para outro e assim por diante.

Essa é uma história um pouco mais difícil, mas aqui está um ponto

importantíssimo, agora fazendo análise da burocracia do Estado, para algumas

reformas que nós temos que fazer. Por exemplo, o Judiciário brasileiro padece,

na minha leitura, modestamente, de defeitos de gestão muito importantes. Uma

parcela dos problemas é derivada da cultura, uma parcela é derivada do sistema

legislativo, uma parcela é derivada do sistema de gestão.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Por que? Porque a gente não foi capaz de associar a administração

da máquina judiciária, a administração dos cartórios, a uma especialidade

profissional, que é a gestão desta máquina. Nós não temos escolas de gestão

do Poder Judiciário. Nós temos escolas da magistratura: elas são muito

importantes, auxiliaram nesta linha de profissionalização da magistratura.

Mas não temos escolas de gestão: que são muito específicas. Exercem um

serviço público muito diferente da saúde, por exemplo. Também é muito

diferente da educação.

Ninguém seria capaz de fazer um bom projeto de gestão para os

cartórios se não conhecesse processo: processo civil, processo penal. Não dá

para eu ser só um gestor. Nem adianta dizer que é especialista em gestão de

conflitos e recursos humanos: é muito importante, mas eu acho que não basta

para fazer uma reforma na gestão dos cartórios.

Uma outra área muito curiosa do desenvolvimento lento da nossa

burocracia: a área da Fazenda. Não há burocracia fazendária no século

XIX. Os impostos continuam sendo arrecadados por particulares que

contratam a arrecadação dos impostos. Um início de burocracia existe com

o Tribunal do Tesouro. Mas ele, como órgão de transição do antigo regime

para o regime constitucional, vai acumular funções: dos atuais Tribunais

de Contas, de Secretaria do Tesouro e de Contencioso que são judiciais

propriamente ditas. Mas este órgão, que fica no Rio de Janeiro, que vai

desenvolver uma certa perícia, no sentido de saber técnico, mas o restante

da máquina não existe como máquina burocrática, só é algo que será feito

na República, mais intensamente no período Vargas, mais intensamente

na Ditadura Militar, e hoje nós temos uma burocracia extremamente

preparada na Fazenda.

A Receita Federal tornou-se um órgão de excelência profissional

através dos seguintes mecanismos: especialização, profissionalização e

garantia aos funcionários. Mas o processo de criação dessa burocracia na

Fazenda foi muito lento.

Uma outra área, em que nós tivemos esse movimento relativamente

complicado, foi a que se chamava no antigo regime de Guerra. Nós tivemos

também o movimento de criação da burocracia militar, também muito lento.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Tempos atrás eu estava relendo um livro muito interessante de um

autor clássico no Brasil que é o Gilberto Freyre, o livro é Ordem e Progresso,

trata da história social da Primeira República, ele tem uma expressão muito

interessante quando se refere aos militares da Primeira República: ele fala “eles

se converteram numa espécie de bacharéis de espada”, porque começaram a

intervir na política, tinham uma certa formação sobre o Brasil, mas nem todos

tinham esse preparo que vai se tornar depois o preparo por excelência dos

militares que vem da engenharia militar, da escola militar do Rio de Janeiro,

depois transferida para a Escola Militar de Agulhas Negras.

Houve também um processo lento de transformação dos militares

em carreira, bastante diferente das outras carreiras de Estado, pela forma de

recrutamento, pela forma de preparo, mas de qualquer maneira acabou tendo

sucesso: primeiro, pela meritocracia no recrutamento do oficialato nas academias

militares, portanto quem é candidato passa por um exame vestibular, como ocorre

para os outros candidatos que estão entrando nas diferentes profissões do Brasil,

depois, há a profissionalização e a especialização. Então, Justiça, Fazenda e Guerra.

Esta área só veio a sofrer um impacto importante de burocratização só recentemente.

Mas nesta área a minha suspeita é a de que este impacto não vingou.

Eu vou citar alguns casos exemplares sobre a burocracia de governo

eficaz. Um exemplo: Banco do Brasil. Outro caso exemplar: Petrobras – o ingresso

é meritocrático e exige profissionalismo. Nós não fomos capazes de fazer isso,

em geral, no Estado brasileiro, eu posso estar exagerando, mas a minha impressão

geral do Estado Brasileiro é que nós não fomos capazes de fazer isso, porque em

matéria de governo o que nós fomos capazes de fazer foram os concursos não

especializados, genéricos, que fornecem servidores não especializados.

Nós não conseguimos fazer uma gestão eficiente de carreiras dentro

do governo. Permitam-me, e eu já estou concluindo, fazer o relato da minha

experiência, muito curta, mas ainda assim significativa, dos poucos meses que

eu passei no governo em Brasília. Naquela altura estavam criando as carreiras

dos gestores. Fiquei impressionado porque comigo veio trabalhar um gestor

muito preparado. Havia uma seleção muito interessante destes gestores, mas

havia também um problema: eram gestores muito gerais, que poderiam estar

trabalhando tanto no Ministério da Justiça, como no Ministério da Agricultura,

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

no Ministério das Cidades ou no Ibama. Acho que isso é um problema: a gente

não contava com recursos muito profissionais.

E houve na década de noventa um enorme esforço, na minha leitura,

para desarticular, e não para reformar o Estado e as carreiras públicas no Brasil.

A desarticulação hoje fez com que no Estado brasileiro os casos mais relevantes

de gestão estejam não na mão de uma burocracia de carreira, experiente, mas na

mão de contratações mais ou menos episódicas e mais ou menos dirigidas para

tarefas que se esgotam depois de realizadas. Acho que a gente deveria começar

a pensar a burocracia em função disso.

Quando dou exemplos do Banco do Brasil ou da Petrobras, estou dando

exemplos de burocracias bem sucedidas e é possível fazer isso. Mas para fazer

isso nós temos de começar a pensar em primeiro lugar o Direito Administrativo,

eu não preciso ter um estatuto dos funcionários que abarque professor de

universidade federal até um servidor que faz um trabalho necessário, mas não

especializado, numa outra ponta. Isso precisa ser repensado.

A nossa cultura de Direito Administrativo precisa ser repensada, não

para abolir as conquistas relatadas, que custaram tanto a acontecer na História,

mas para refletir essas questões. Desculpem-me por alongar muito a minha fala,

mas é que eu gostaria de compartilhar dessas reflexões com vocês. Obrigado.

Mestre de Cerimônia: Sérgio Henrique Ferreira: Agradecemos a

rica exposição do nosso palestrante e passamos à apresentação do nosso

segundo palestrante.

Apresentação do Palestrante: O segundo expositor deste

painel multidisciplinar é o Dr. Fernando de Souza Coelho: graduado em

Ciências Econômicas pela Universidade de São Paulo, mestre e doutor em

Administração Pública e Governo pela Escola de Administração de São Paulo

da Fundação Getúlio Vargas. É Professor de Administração e Políticas Públicas

da Universidade de São Paulo, sendo atualmente o Coordenador do Curso

de Graduação em Gestão de Políticas Públicas e do Programa de Mestrado

Multidisciplinar em Sistemas Complexos. Compõe o Comitê Científico de

Administração Pública do ANPAD e nos presenteia com a relevante exposição:

Complexidades da Gestão de Pessoas no Setor Público.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

2.2 Complexidades da gestão de pessoas no setor público

FernanDo De SouZa Coelho

Boa tarde a todos e a todas. Quero em primeiro lugar agradecer ao

convite realizado pela professora Irene. É um prazer estar com vocês neste

Seminário, ainda mais não sendo uma pessoa da área jurídica, portanto, um

seminário interdisciplinar, então, creio que todos aprendemos.

O professor José Reinaldo fez um aprofundamento histórico da

formação da nossa burocracia. Na sequência eu vou tratar da burocracia, a partir

do enfoque mais contemporâneo, abarcando também muitos desses aspectos que

o professor José Reinaldo tratou. Mas quero discutir, para além da burocracia,

a gestão de pessoas no setor público brasileiro.

Vou falar da complexidade da gestão de pessoas no setor público. No

caso brasileiro, podemos falar de aproximadamente onze milhões de funcionários

públicos no Brasil nos Três Poderes, também nos três níveis de governo.

Poderíamos pensar que dada essa Administração Pública patrimonial,

como o professor abordou, tem ainda muito de cargos em comissão, por

preenchimento feito a partir de indicações políticas. Hoje se você juntar os

DAS, mas cargos de gratificação, você chega a oitenta e cinco mil cargos

em comissão e quando você faz uma comparação internacional, do ponto

de vista da formação de uma burocracia meritocratica estável, percebe-se

que os números do Brasil vão muito além do que se exigiria. No caso norte-

americano, por exemplo, fala-se em algo que não chega a 10% deste número,

só para fazer uma comparação.

Mas eu não vou me ater muito a essas questões quantitativas, poderíamos

fazer um panorama, mas quero fazer mais observações de ordem qualitativa

sobre a gestão pública de pessoas no Brasil. Para se falar desse assunto, você

tem de falar da ambiência da gestão pública de pessoas contemporânea.

Então, eu vou começar fazendo o resgate de alguns princípios da gestão

pública contemporânea, na sequência vou abordar a configuração da gestão de

pessoas no setor público, e por fim mostrar um pouco das tendências e inovações

que têm sido trabalhadas na gestão pública brasileira.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Para começar. O que é a gestão pública contemporânea. Nós podemos

pegar o período do final dos anos 70 e início dos 80, momento de crise do

Estado de Bem-Estar Social na Europa e na América Latina, crise dos países

desenvolvimentistas. Essa crise se explica a partir de três aspectos: uma crise

econômica, uma crise institucional-administrativa e uma crise sócio-política.

A crise econômica era uma crise estrutural que vinha através de um

processo de crescimento do Estado que vai começar a se deparar no final da

década de 70 com o problema de financiamento do seu processo de expansão,

tal como vinha sido mantido no pós-guerra.

A crise administrativa-institucional é uma crise da própria Administração

burocrática. Muitas vezes administrações públicas que não cumpriam a sua

missão: da prestação de serviços públicos ou da provisão de políticas públicas,

diante das necessidades e das expectativas da sociedade.

E a crise sócio-política está muito ligada à questão da governança. Há

ao longo de todo o século XX a formação de um Estado estadocêntrico. O que

é isso? É um Estado em que a administração pública é sinônimo de gestão

estatal. A partir do final dos anos setenta você passa a discutir a necessidade de

interrelação do Estado com a sociedade e no caso latino-americano a transição

de uma governança autoritária para uma governança democrática.

Tudo isso são elementos em discussão, que fazem parte de nossa

agenda dos anos oitenta e noventa e que vão inspirar a proposição de uma nova

gestão pública. Nova gestão pública é um termo amplo, isto é, um guarda-chuva

que a gente usa na literatura da ciência política e da Administração Pública

para falar de todos os movimentos de reforma e inovação que nós tivemos da

Administração Pública sobretudo no ocidente, a partir da década de setenta,

mas que ainda permanece.

Se há um debate que está presente a partir sobretudo da crise de 2008 é

justamente: qual é o papel do Estado, qual deve ser o seu tamanho. É um debate

ainda presente que começa no final dos anos setenta e que ainda permanece. Então,

ainda estamos falando de uma nova gestão pública a partir desses três elementos.

Essa nova gestão pública, a partir da Administração Pública, tem três lógicas.

Uma lógica econômico-financeira, que vai trabalhar muito a partir do

princípio da eficiência, em se “fazer mais com menos”, pensando em como o

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Estado irá usar racionalmente os recursos gerando valor para o cidadão enquanto

contribuinte. Essa lógica, que marca muito o debate do tamanho do Estado, que

marca o debate da questão do equilíbrio fiscal, a questão do ajuste estrutural, e

que ainda está muito presente.

Uma segunda lógica é a administrativo-institucional, que vai tentar dizer o

seguinte: bom, e o Estado em termos da prestação de serviços públicos, como ele

faz isso em face das necessidades e expectativas da sociedade? Não só em termos

do acesso e da universalização, mas sobretudo em termos de qualidade. Esse debate

sobre a qualidade do serviço público ainda é um debate muito recente no caso

brasileiro. Muito insipiente. É uma segunda lógica relacionada intrinsecamente

com o conceito de eficácia e que começa a trabalhar o cidadão na perspectiva de um

usuário, que tem de ter as necessidades e expectativas atendidas.

A terceira lógica é a sócio-política. Está diretamente ligada com a

noção de efetividade, que tem a ver com os impactos e efeitos que a política

provoca no público alvo, ou seja, que mudanças de fato há, a partir da prestação

de serviços públicos e da realização de políticas públicas para aqueles que estão

recebendo, para os seus beneficiários em particular e para a sociedade em geral.

Então, todo o debate hoje dentro da gestão pública contemporânea se

divide a partir da dimensão econômico-financeira, da dimensão administrativo-

institucional e da sócio-política.

Trazendo esse debate para o Brasil, com marco o final dos anos oitenta:

com a Constituição de 1988, todo o início de um processo de introdução desta nova

gestão pública no Brasil. Foi marcado desde o marco da redefinição do ajuste fiscal,

da redemocratização, do controle social do Executivo, processo de Reforma do

Estado, que tem como marco o Plano Diretor de Reforma do Estado, em 1995, a

descentralização da políticas públicas, o debate mais recente sobre qualidade dos

serviços públicos, a questão da territorialidade das políticas públicas, que devem

ser universais, mas também devem ser trabalhadas a partir dos diversos segmentos

da sociedade, que é uma sociedade cada vez mais complexa e multicultural, a

pluralidade institucional para dar conta disto. Não há mais um caminho único, mas

há vários caminhos para o Estado trabalhar os seus diversos papéis.

E tudo isto dentro de um desafio: que é o desafio de se aumentar a

quantidade dos serviços públicos e das políticas públicas e melhorar a sua

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

qualidade. Só para então, fechar esse primeiro bloco, que aborda a questão de

forma mais panorâmica, quando se fala do quadro da gestão pública no Brasil:

na lógica econômico-financeira, há todo o debate sobre o ajuste estrutural do

Estado, isto é, toda ideia de um Estado regulador e promotor, em vez de provedor,

que era o papel mais intervencionista e desenvolvimentista, a ideia cada vez

mais presente de uma contabilidade gerencial e de uma auditoria operacional,

afinal de contas os recursos são escassos, a reengenharia dos processos nas

atividades meio e fim, e a questão do equilíbrio fiscal como lógica central dentro

disso. A todo esse movimento nós chamamos de reforma de primeira geração,

que ainda está presente.

Fizemos um ajuste desde o Plano Real no caso do governo federal.

Governos estaduais fizeram um esforço sobretudo a partir da década passada,

tendo como marco a Lei de Responsabilidade Fiscal, os governos municipais

ainda patinam um pouco nisso, mas de uma forma geral esta lógica ainda está

presente e ainda é a lógica predominante.

O segundo ponto abarca inovações administrativas. Toda àquela

tentativa de melhoria do serviço público, que traz o debate da desburocratização

e da modernização da gestão, de como tornar o serviço público mais ágil. De

como fazer para o serviço público chegar ao maior número de pessoas, ao

menor curso possível. Isso a partir muitas vezes de instrumentos de governo

eletrônico, revalorizando os processos de treinamento e de desenvolvimento no

âmbito do Estado, com o surgimento de muitas escolas de governo e essa é uma

tendência ainda muito forte. O debate atual sobre a transparência administrativa

e a questão do usuário-cidadão, a necessidade cada vez maior de uma prestação

de serviço mais rápida.

O terceiro ponto envolve a transformação do Estado do ponto de vista

político. Aí a transformação é muito mais gradual, porque você tem conflitos

de interesses, que são normais, dentro de um processo político. Aqui não se

percebe grandes reformas, são muito mais alterações pontuais dentro de alguns

exemplos que vão surgindo aqui e acolá e de repente esses exemplos vão

entrando na agenda e sendo multiplicados.

Há neste ponto, mecanismos de participação, empoderamento social,

o próprio processo de controle social e da democracia participativa através

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

de variados instrumentos, como, por exemplo, o debate sobre orçamento

participativo. É um debate que foi entrando na agenda a partir de algumas

experiências, tendo como experiência lapidar Porto Alegre e foi se espraiando

pelo território brasileiro.

Feito esse panorama, quero fechar a partir desse ponto. Hoje quando

a gente discute a gestão pública contemporânea, ela requer um reequilíbrio do

reforço dos fundamentos constitucionais juntamente com os fundamentos de

gestão pública, porque se percebe que os fundamentos constitucionais de per se

são muito importantes, pois são a base do que é público, mas eles não aportam,

a partir só deles, o resultado.

Aí se inicia um debate muito forte de aproximação do Direito com

a Gestão, que no caso brasileiro é muito insipiente, diferentemente do caso

internacional, a Irene inclusive na tese de livre-docência dela trata inclusive

muito bem desse assunto.

E aí nós vamos trabalhar essa questão de aproximação a partir de cinco

questões: (1) orientação para resultados, trabalhando muito os resultados do

ponto de vista do (2) foco no cidadão, a ideia de (3) valorização do funcionário,

juntamente com (4) instrumentos de controle, transparência e participação, com

vistas à (5) modernização da gestão.

Hoje quando se estuda inovação no setor público, geralmente a

inovação é associada a um destes cinco aspectos: ou é um caso em que se

melhorou os resultados, quantitativa ou qualitativamente; ou é um caso em

que a Administração Pública se aproximou da sociedade; portanto favoreceu

a transparência, a participação e o controle; ou foi um caso em que houve e

melhora e valorização da própria burocracia, como o professor José Reinaldo

descreveu: algumas “ilhas de excelência” que nós temos no Brasil, como a

área fazendária, o Banco do Brasil ou a Petrobras; ou é a modernização da

gestão do ponto de vista mais técnico processual. Geralmente, um desses

cinco elementos explica.

Fazendo o gancho então para a questão da gestão de pessoas no setor

público, surgem duas questões: (1) quais são as configurações da área de

gestão de pessoas no setor público? e (2) são aderentes à ambiência da gestão

pública contemporânea?

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Então, vamos começar a fazer esse debate. Em primeiro lugar é

necessário dizer que quando nós vamos discutir gestão pública de recursos

humanos no setor público, podemos trabalhar a partir de quatro perspectivas:

a perspectiva jurídica; a perspectiva econômica; a perspectiva política e a

perspectiva administrativa.

A perspectiva administrativa é ainda muito insipiente. Isso tem a ver

até com a formação da própria burocracia brasileira no século XX, sobretudo

no Executivo, há duas grandes áreas de formação, que ascendem aos grandes

cargos da burocracia, que são: a área jurídica e a área econômica, e a lógica

administrativa ficou até como uma coisa menor, e às vezes relegada a apoio à

atividade-meio, muitas vezes por isso desvalorizada.

Mas todo o debate atual sobre valorização da gestão e a própria força

que o termo gestão ganha na contemporaneidade mostra a necessidade de essas

quatro áreas começarem a dialogar, para enfrentar os problemas públicos. O

que eu quero dizer hoje é que, internacionalmente, quando se vai debater gestão

pública contemporânea qualquer problema vai ter de enfrentar essas quatro

dimensões e a resolução vai necessariamente passar pela interlocução, ou seja,

por uma calibragem entre essas quatro dimensões.

Calibragem essa que no caso brasileiro é ainda muito frágil. Nós ainda

não temos uma boa calibragem entre aspectos econômicos, jurídicos, políticos

e administrativos, na tomada de decisão na gestão pública brasileira.

Eu vou agora trabalhar um pouco da gestão de pessoas sob a lógica da

administração. Quando nós falamos da gestão de recursos humanos sob a lógica

da administração, podemos pensar em três modelos ou paradigmas.

Existe uma visão mais operacional, geralmente chamada de

departamento de pessoal, na iniciativa privada é chamada de “depêzão”, na área

pública também, que envolve as rotinas trabalhistas e as óticas de contratações,

incorporação, pagamento de salários, férias, esta é a ótica preponderante,

embora muitas vezes hoje se mude às vezes a denominação, a rotina se mantém.

O grande desafio hoje é começar a incorporar dentro dessa rotina mais

operacional a gestão de recursos humanos, que é uma lógica mais gerencial,

iremos olhar mais um todo. É ainda um grande sonho, também na área privada

se trabalhar sob esta égide de gestão estratégica de pessoas. É algo encontrado

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

em poucas empresas privadas que entenderam na sua área de atuação que as

pessoas eram, na realidade, o seu recurso mais importante. Empresas baseadas

em conhecimento trabalham, no geral, sob a égide da gestão estratégica de

pessoas, as demais organizações não tendem a trabalhar com essa lógica.

A Administração Pública pelo seu processo de formação burocrático,

do patrimonialismo para a burocracia, sempre trabalhou muito no processo

formalista de criação de normas e procedimentos. Isso fez com que na

área pessoal sempre se valorizasse muito a questão das rotinas, sem que

se avançasse para uma questão de gerência de recursos humanos, até

porque essa questão envolve também uma abordagem comportamental e

na abordagem burocrática a questão comportamental perde um pouco o

sentido, por isso que só faz sentido se abordar a questão comportamental

dentro de modelos pós-burocráticos.

Vou dar um exemplo muito simples: numa administração burocrática

você tem a abordagem do cargo e não da pessoa, dentro de um padrão

hierárquico. Perfeito: isso acaba reproduzindo a noção de chefia e não

necessariamente de liderança. Então, há muito mais organizações verticais

do que horizontais. Como trabalhar a noção de liderança em organizações

verticais? Em organizações verticais a noção de liderança está fortemente

relacionada com a questão de autoridade. Pode-se pensar naquelas organizações

clássicas como é a organização militar, como são as organizações religiosas, e

assim por diante, isso é só para exemplificar.

Então, o debate mais gerencial da gestão de recursos humanos no setor

público acabou sendo também bloqueado pelas próprias disfunções ou pela

própria exacerbação da Administração Pública burocrática, daqui há pouco eu

volto a este aspecto.

Numa visão mais tática, quando se fala em gestão de recursos humanos

do setor público, fala-se em subsistemas de recursos humanos. Aqui eu trago a

contribuição do pensador espanhol Francisco Longo, talvez hoje seja uma das

principais referências no ocidente e sobretudo uma grande referência nos países

ibéricos de gestão no setor público. É um dos primeiros autores que quebrou

aquele mimetismo que muitos autores procuram fazer de simplesmente trazer

instrumentos da iniciativa privada para o setor público, dentro deste debate, e

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

fez toda uma reflexão profunda a partir da sua experiência para pensar recursos

humanos no setor público a partir de alguns subsistemas.

São os subsistemas: de planejamento, de organização do trabalho

(dentro dele: cargos e carreiras e perfis profissionais que se associam a cargos

e carreiras), de gerenciamento de emprego (que tem a ver com: entrada,

permanência e saída), o subsistema de gerenciamento de desempenho (que

está muito em voga, o debate de avaliação de desempenho no setor público), o

subsistema de gerenciamento de compensação (e aqui imediatamente se pensa

em benefícios salarias, mas há benefícios monetários e não-monetários) e o

subsistema de gerenciamento de desenvolvimento.

Numa base há todo um subsistema de gerenciamento de relações

humanas e sociais, que vai envolver desde o processo de ambiente de trabalho,

segurança no trabalho, qualidade de vida no trabalho, até o próprio governo

como indutor de políticas para o mercado de trabalho.

Esses subsistemas estão mesmo dentro de uma visão de teoria dos

sistemas, eles são, portanto, interdependentes. Qualquer processo de tomada

de decisão dentro de um subsistema tem impacto num outro subsistema. Por

exemplo, não dá para pensar em se criar um outro cargo, dentro de uma carreira,

sem se pensar em estrutura organizacional.

As coisas que mais têm no setor público, há criação de novos cargos

e carreiras, dentro até de uma visão corporativista, que não ensejam nenhuma

modificação na estrutura organizacional.

Não tem como se discutir avaliação de desempenho sem que se associe

isso ao seu subsistema de desenvolvimento, porque avaliação de desempenho

sem desenvolvimento torna-se muito mais punitiva do que uma avaliação

de desempenho como um processo de aprendizagem social das pessoas que

trabalham numa determinada organização.

Esse é um debate mais amplo e no caso brasileiro é muito insipiente.

Por mais que tenhamos “ilhas de excelência”, elas estão, em primeiro lugar, na

Administração Indireta, e isso tem uma explicação. Muitas são sociedades de

economia mista que trabalham no mercado e por pressões tiveram que fazer uma

reconversão produtiva e quando não profissionalizado, tiveram de profissionalizar o

restante da burocracia, o que provocou melhorias no processo de profissionalização.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Embora haja a profissionalização do Banco do Brasil, desde a sua

criação no Império, é possível ver melhorias muito grandes, e uma política

de RH muito agressiva. É o mesmo caso da Petrobras que está no mercado e

assim por diante.

No caso da Administração Direta, olhando para o Poder Executivo,

você percebe àquelas burocracias que estão muito fortalecidas historicamente: a

fazendária; aliás sempre as burocracias que geram receitas para o Estado tendem

a se fortalecer e atuam muito bem corporativamente e, portanto, se tornam mais

atrativas, por poderem negociar melhores salários, passando pela burocracia da

diplomacia brasileira, o Instituto Rio Branco é um grande exemplo, inclusive um

forte exemplo de democratização do acesso, passando pela área jurídica, chegando

na burocracia militar. Mas existem ainda muitas burocracias que são muito

incompletas, como as das políticas sociais, das áreas fins e algumas áreas-meio.

Falando um pouco agora da questão das inovações e tendências do

debate da gestão de pessoas dentro do setor público. Vamos dizer o seguinte:

vocês podem achar minha visão otimista. No setor público, de fato, há dois

grandes elos nas visões da Administração Pública e da ciência política da gestão

de mudanças: (1) as mudanças que advém de macroreformas, geralmente com

alguma base legal, e que começam a mudar os procedimentos e a cultura ao

longo do tempo; e (2) as mudanças que são mais pontuais, são de baixo para

cima e são muito mais localizadas em algumas organizações.

Então, o que se percebe hoje é que a maioria das mudanças do setor

público acontecem em função de inovações, pois as reformas acontecem de

tempos e tempos, tem que ter alguns pontos de inflexão, tem que ter algumas

janelas de oportunidades, tem que ter coalisão política, mas os processos de

mudança são também bastante incrementais e na gestão pública não é diferente.

Convido vocês a visitarem bancos de dados de premiações em função

de inovações no setor público, por exemplo, o banco de dados de prêmios de

inovação na Administração Pública federal, feito pela Enap desde 1995, lá vocês

vão encontrar uma série de experiências de boas práticas de gestão em recursos

humanos em organizações públicas. Ou visitem, no caso do Estado de São

Paulo, o banco de dados do prêmio Mário Covas, que desde 2004 premiam as

boas práticas da burocracia estadual: ali tem boas práticas de gestão de pessoas.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Estou falando do Executivo, mas tem prêmios de inovação no

Legislativo e no Judiciário. Vocês vão encontrar mudanças de baixo para cima,

começa a dar certo, aí vira uma referência, as pessoas vão e replicam e na área

de recursos humanos não é diferente.

As tendências: no primeiro subsistema de planejamento da força de

trabalho. Daí àquele debate: nós temos muitos ou poucos trabalhadores no setor

público no Brasil. Geralmente surgem comparações com o tamanho da força de

trabalho no setor público dos países desenvolvidos. No Brasil, somos hoje 190

milhões, 100 milhões compõem a faixa de população ativa, se o desemprego

está em 6%, então, 6 milhões estão desempregados, 94 milhões trabalhando,

sendo destes 11 milhões do setor público.

O debate não é se é muito ou pouco. Nós temos uma força de trabalho

muito mal distribuída dentro do Estado. Há áreas historicamente bem formadas,

que se legitimaram, e que conseguem todo ano criar novos cargos e assim por

diante. E tem áreas muito fragilizadas. Isso ocorre num campo de forças que não

é técnico, que é político. A Administração Pública é essencialmente política, no

máximo se consegue equilibrar uma tomada de decisão mais técnico-política.

Hoje há organizações sem um número de funcionários condizente com a sua

missão ou a sua visão.

Dentro da própria organização, há muitas pessoas alocadas nas

atividades-meio, poucas nas atividades-fim, e vice-versa. Vou trazer um

exemplo para ilustrar: um dos últimos trabalhos que fiz dentro do governo

federal foi dentro de uma empresa do Ministério da Integração Regional,

empresa esta com mil e duzentos funcionários, e é uma empresa que durante

os anos oitenta e noventa, com a crise do Estado, não se tem recursos para

execução. Quando não se tem recursos para a execução, muitos funcionários

que estavam nas atividades-fim, vão sendo realocados para atividades-meio.

Funcionários que estavam na ponta foram voltando para atividades de suporte.

Foi isso que aconteceu com essa empresa.

Eram mil e duzentos funcionários, 900 em Brasília e 300 na ponta,

que eram os que executavam. Quando voltou a capacidade de investimento

da empresa, no final dos anos noventa e primeira década de 2000, havia um

número de funcionários muito bom, mas muitos nas atividades-meio e poucos

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

nas atividades-fim. Aí surgiu a questão: como que eu tiro da atividade-meio e

ponho na atividade fim, vieram então vários programas de incentivo para tirar

os funcionários de Brasília e colocá-los na ponta.

Se formos pensar, muitas políticas públicas no âmbito do PAC

empacaram por mal dimensionamento da força de trabalho. Havia recursos,

havia uma estruturação muito boa das políticas públicas, mas não havia pessoas

para executar, sobretudo na ponta.

No Brasil, historicamente se discute muito a questão da alta burocracia.

Hoje nós temos uma alta burocracia, principalmente no governo federal, muito

bem formada, nas mais diversas áreas, mas discutimos muito pouco a média e a

baixa burocracia. Esquecemos da casa de máquinas, temos os mais qualificados

formuladores de políticas públicas, mas não conseguimos fazer as políticas

públicas chegarem na ponta, esta é uma coisa fundamental para a discussão da

gestão de pessoas no setor público.

Começar a discutir a burocracia da rua e a média burocracia. Por exemplo,

na carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, como

o professor falou, uma carreira com mil e quatrocentas vagas, hoje com mil

duzentas e cinquenta e três preenchidas, pessoas do mais alto nível, com

mestrado e doutorado, experiência nos mais variados Ministérios de Brasília e

com uma competência incrível para formular as mais variadas políticas públicas.

Mas aí a política pública está formulada e você não tem gente para

fazer a política pública chegar na ponta, ou há muitos Ministérios e Secretarias

voltadas para atividades-fim e faltam pessoas para auxiliar com as atividades-

meio, para por graxa na engrenagem, para fazer aquilo funcionar. Há, então, um

mau dimensionamento quantitativo e qualitativo para fazer aquilo funcionar.

O professor falou muito bem da transição de ofício para cargo e eu

diria que uma tendência seria a transformação do cargo para a carreira. No

século XX, a configuração de cargos baseados em especialização. Na minha

modesta opinião, eu diria que a especialização é fundamental nas áreas

específicas, mas nas áreas de gestão eu sou muito favorável às carreiras

amplas, largas e multifuncionais.

Há cada vez mais problemas multisetorias. O foco não pode ser

no indivíduo, mas na equipe de trabalho. Se você não formar equipes

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

multidisciplinares, não se resolvem problemas. Não basta uma leitura jurídica,

ou uma leitura econômica, ou uma leitura política, ou uma leitura administrativa,

isoladamente. Você tem que ter uma leitura de todas essas áreas e as equipes

devem ser cada vez mais multidisciplinares.

Uma outra visão que tivemos dentro do século XX foi associar a

profissão com ocupação, isso muito por pressão corporativista dos Conselhos

Profissionais. Eu, em parte, vejo que o governo federal conseguiu avançar

muito neste ponto, sobretudo nos cargos de gestão, dissociando a ocupação de

profissão, e permitindo aos profissionais das mais variadas áreas que mostrem

competência na prova chegarem àquele nível de cargo, e depois tem as escolas

de governo para dar conta das lacunas destes profissionais.

Quando se olha a alta burocracia nas carreiras civis há o desenho de

carreiras largas e amplas. No caso brasileiro, a nossa dificuldade é que ainda

estamos na figura do cargo, não fizemos ainda o desenho mais atento às carreiras.

E os cargos são ainda muito rígidos e estanques, você não tem ainda como

discutir progressão, você não tem como discutir promoção e portanto não tem

como discutir evolução. Isso, obviamente, leva a um processo de desmotivação.

Aí você tem problemas, vou citar um caso e já vou terminar em

instantes. Vamos pensar o seguinte: uma carreira específica – Ministério das

Relações Exteriores contratando motorista, hoje quando você vai ao exterior,

você chega em qualquer embaixada brasileira e você vai encontrar motorista,

geralmente dentro da embaixada, sem fazer nada. Por que não contratar um

profissional com serviços mais amplos.

Quando hoje você pede a um funcionário para exercer qualquer outro

papel, ele vai dizer: isso não, isso caracteriza desvio de função, me deixe quieto.

Então, está trazendo a coisa num nível muito pragmático. Ou mesmo dentro de

uma escola pública, em que você tem funções muito específicas: o porteiro, a

merendeira e assim por diante.

Então, mesmo no nível da “baixa burocracia” e pensando que a ambiência

no setor público muda muito rapidamente: pensar num cargo específico hoje em

dia, pode significar que daqui há dez anos aquele cargo pode se tornar obsoleto e a

pessoa ficar sem função dentro do Estado. Aí você tem que fazer todo um processo de

realocação dessas pessoas, o que não é algo fácil, sobretudo do ponto de vista legal.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Acaba tendo muita sobreposição de cargos e de pessoas no âmbito das

organizações públicas, porque você não teve um desenho de cargos e carreiras

pensando no planejamento daquela organização entre o presente e o futuro.

Volto a dizer: isso vem de uma lógica própria, muitas vezes advém de pressões

políticas, dissociadas de uma lógica de planejamento da organização.

Terceiro ponto: a questão de gestão por competência. Aí do ponto de

vista legal, obviamente o acesso por concurso público de provas objetivas.

Dificilmente num concurso público você vai conseguir aferir habilidades e

atitudes, mas tem as escolas de governo para dar conta disso. Se você consegue

num concurso público medir as pessoas pelo conhecimento. Trabalha-se, então,

a partir das escolas de governo, um mapa dessas pessoas a partir de habilidades

e atitudes, tentando fazer um processo de formação complementar, entendendo

quem são as pessoas, como elas podem ser melhor alocadas no Poder Público

e assim por diante. Poucas organizações tem um bom banco de dados e

informações que mostre a qualificação e a competência dos seus funcionários.

Um outro aspecto é o treinamento e desenvolvimento nos moldes de

escolas de governo. No passado se pensava muito no treinamento do setor público

como qualquer coisa: dizia-se, ah, eu vou ali fazer um curso de mestrado e se

respondia - tudo bem. A pergunta agora é: como é que esse curso de mestrado

pode reverter para a melhoria da organização. Ou, ainda, vou fazer aquele curso

porque vou me aposentar com 10 ou 15% de salário melhor, mas como reverter

esse conhecimento, porque quem está pagando o curso é o setor público.

Desculpem-me pelo pragmatismo, mas só para dizer o seguinte: há uma

tendência em se repensar a área de treinamento e desenvolvimento para se focar

no processo em função da missão da organização. Então se pensa o treinamento

do ponto de vista mais estratégico. Obviamente que as pessoas, diante disto,

perdem um pouco de liberdade, mas você passa a ter um processo de formação

muito mais relacionado com os objetivos da organização.

Mais uma coisa é a avaliação de desempenho. Há uma série de conflitos

em torno disto, não vou entrar neste debate. É só para dizer que é algo que está

dentro da agenda de debate da área.

Por fim, a questão de liderança e coaching nas organizações públicas.

A literatura tem mostrado que organizações públicas que hoje tem melhores

resultados, você tem um perfil de liderança dentro delas que é fundamental.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Vou dar um exemplo: peguem as escolas públicas. Tirem as escolas

públicas que são localizadas em áreas centrais, que são escolas públicas

frequentadas por classe média e como a demanda é maior do que a oferta, tem

Vestibulinho e selecionam melhor os alunos. Aí peguem as demais e comecem

a olhar os resultados das escolas públicas em função dos rankings nacionais de

desempenho (Enem, Ideb). Você vai verificar que há escolas públicas que estão

lá na periferia, não têm a melhor infraestrutura, não têm os melhores recursos

financeiros e têm um bom resultado. Ao fazer o estudo de caso, você observa o

que? Liderança. Um perfil de diretor, não o diretor na acepção ruim do termo,

mas um perfil de diretor, que constrói a equipe, que dialoga com o entorno, que

consegue com os poucos recursos que tem, fazer aquilo ali tudo funcionar.

Percebe-se, então, que esta questão comportamental e o perfil do

dirigente é fundamental. Nesse sentido, tem uma série de pesquisas hoje em

dia que procuram modelar esse perfil a partir de casos empíricos. Tem uma

nomenclatura que vai desde dirigente público, que é uma denominação que

Francisco Longo utiliza, até pensar naquele perfil que consegue contornar

muito bem, no bom sentido, as amarras burocráticas, para atingir os resultados

da organização, até outros perfis, como “gerente equalizador”, que é uma tese

de doutorado no Brasil do professor Bianor Cavalcanti, foi diretor da Fundação

Getúlio Vargas no Rio de Janeiro durante muito tempo e estudou casos de

empresas públicas que diante de muitas amarras, mesmo assim, alcançavam

resultados, e trabalhou muito a variável em função do perfil dos seus dirigentes,

estudando casos como Embraer, Petrobras, entre outros.

Essa é uma área esquecida em função de nossa tradição insulada que

pensa só do ponto de vista mais burocrático e que não dá espaço para essa

abordagem mais comportamental.

Querem dar uma olhada onde vocês encontram isso? Nos indicadores

de tendência nos principais congressos não acadêmicos da área, que são os

congressos que hoje reúnem toda essa burocracia no Brasil e da América

Latina, eu menciono o Consad, que reúne secretários de gestão, administração

e de planejamento e suas equipes, e são essas secretarias que trabalham com

recursos humanos e do CLAD, que reúnem a alta burocracia latino-americana

nesta área. Se vocês entrarem nestes sites, vocês irão ver que entre dez a quinze

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

por cento dos trabalhos são sobre recursos humanos, escrevendo sobre essas

inovações na gestão de recursos humanos em governos.

Aí só para fechar, para não acharmos que esse debate sobre recursos

humanos envolve apenas o nível macrogovernamental, você tem funções de

recursos humanos em todos os níveis das organizações.

Eu trago, então, dois exemplos, para pensarmos. O primeiro é o enfoque

clássico, sobre o qual a Administração Pública foi construída no século XX.

Esse enfoque tem muito do modelo burocrático, não deu espaço para o enfoque

comportamental, para que haja àquela transição mencionada do simples departamento

de recursos humanos para uma gestão estratégica das organizações públicas.

Outro exemplo das escolas de governo. Fazendo uma provocação. Hoje

as escolas de governo trabalham muito em cima de programas tradicionais.

Eu tenho estudado as carreiras de especialista em políticas públicas e gestão

governamental em nível estadual. Foram carreiras criadas a partir do exemplo

do nível federal. Todas essas carreiras depois que as pessoas entram, elas passam

por um treinamento que dura hoje entre quatro meses a um ano, dependendo,

são hoje dezesseis unidades da federação que têm esse treinamento. E quando

você vai analisar os programas de treinamento, você observa que muitos

deles simplesmente repetem conteúdos que aquelas pessoas já estudaram para

serem aprovadas no concurso. Você não avança em termos de uma gestão por

competência, de trabalhar a resolução de problemas ou mesmo utilizar aquele

estágio probatório para a pessoa ter uma imersão no setor público a partir de

uma realidade de gestão de projetos e de formação de equipe.

Lá fora há mais de dez anos, as escolas já trabalham seus processos

de treinamento e desenvolvimento muito mais no âmbito da resolução de

problemas, da construção de habilidades e produtividade, e num patamar muito

menos individual, para um nível muito mais de equipe organizacional e a gente

precisa pensar nisso também para o caso brasileiro.

Temos uma tradição muito bacharelesca, muito conteudística.

Conteúdos são importantes? São, muito, e quando uma pessoa entra no setor

público tem muito conteúdo, sobretudo jurídico, para absorver. Mas a gente

tem de mesclar isso também com habilidades gerenciais. Eu fecho, então, e me

ponho à disposição para o debate. Obrigado.

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GESTÃO PÚBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurídicos de Inovação e Desenvolvimento

Mestre de Cerimônia: Sérgio Henrique Ferreira. Agradecemos a rele-

vante contribuição de nosso palestrante e passamos à apresentação do terceiro

palestrantes do Painel.

Apresentação do Palestrante: o terceiro expositor deste painel é o Dr.

Emerson Gabardo. Graduado em Direito pela Universidade Federal do Paraná,

mestre e doutor em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná,

onde leciona Direito Administrativo. Professor de Direito Econômico do Pro-

grama de Mestrado e Doutorado da Pontifícia Universidade Católica do Paraná.

Visitante da Fordham School of Law de Nova Iorque, na qual realiza pesqui-

sas comparativas entre o Direito Administrativo brasileiro e o norte-americano.

Diretor Executivo do Núcleo de Investigações Constitucionais em Teoria da