Infra-estrutura e planejamento na metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto... por Marcelo Sacenco Asquino - Versão HTML

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 0

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

MARCELO SACENCO ASQUINO

INFRA-ESTRUTURA E PLANEJAMENTO NA

METRÓPOLE DE SÃO PAULO:

ENTRE AS ESCALAS REGIONAIS E O IMPACTO LOCAL.

SÃO PAULO

2009

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 1

Marcelo Sacenco Asquino

Infra-estrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo:

entre as escalas regionais e o impacto local.

Tese apresentada à Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade de

São Paulo para a obtenção do título de

Doutor em Arquitetura e Urbanismo.

Área de Concentração: História e

Fundamentos da Arquitetura e do

Urbanismo

Orientador: Profª. Drª. Marta Dora Grostein

São Paulo, 2009

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 1

AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR

QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE

QUE CITADA A FONTE.

E-MAIL: m.asquino@uol.com.br

Asquino, Marcelo Sacenco

A843i Infra-estrutura e planejamento na Metrópole de São

Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local / Marcelo

Sacenco Asquino. --São Paulo, 2009.

224 p. : il.

Tese (Doutorado - Área de Concentração: História e

Fundamentos da Arquitetura e Urbanismo) - FAUUSP.

Orientadora: Marta Dora Grostein

1.Infra-estrutura urbana - São Paulo(SP) 2.Urbanização

3.Meio ambiente 4.Áreas metropolitanas I.Título

CDU 711.8(816.11)

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 2

Aos pequenos Matias e Joana, pela enorme

delicadeza de compreender que seu pai

precisava estudar, quando poderia estar com

eles brincando.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 3

AGRADECIMENTOS

Passados quatro anos, parece difícil imaginar que eu ainda seria capaz de lembrar e

fazer jus a todos aqueles que contribuíram para a elaboração desta tese. Mas é importante

frisar que esta tese é o resultado de diversas colaborações que obtive durante este processo,

em que busquei relacionar, compreender e relativizar o universo de dados, fontes e

informações que me foram disponibilizadas por estas pessoas.

Agradeço acima de tudo a confiança da Prof. Dr.ª Marta Grostein, que aceitou o

desafio de me orientar neste trabalho desde os meus primeiros e incompletos esboços. Do

título à hipótese, todo o conjunto de suas inquietações e arguições fizeram com que o

trabalho surgisse com a maturidade necessária, no exame de qualificação. Por este exame,

estendo meus agradecimentos aos Profs. Dr.s Regina Meyer e Ricardo Toledo, pela sugestão

de referências bibliográficas que muito contribuíram para a consolidação dos conceitos

desta tese.

Pelo acesso às fontes documentais, agradeço a Nair Martinelli, pela riqueza de

informações sobre o Sistema de Planejamento e Administração Metropolitana, que fez

questão de levantar e me apresentar, e a Germano Seara Filho, pela presteza em me atender

com os pareceres técnicos levados ao Consema.

À Secretaria de Estado de Economia e Planejamento, agradeço a confiança e

oportunidade de representá-la no Consema por três anos e, a partir do último ano, nos

conselhos metropolitanos da Baixada Santista e de Campinas. A vivência destes fóruns,

especialmente do processo de licenciamento do Rodoanel Trecho Sul, foi das melhores

experiências que acompanhei na relação entre o setor público e a sociedade civil. A

inquietação provocada por este processo foi um dos maiores combustíveis desta pesquisa.

Para a finalização desta tese, a boa vontade dos amigos se fez presente. Agradeço a

meus colegas da SEP, Carmen e Leila pela leitura e opinião, Cláudia pela competente revisão,

Débora pelas fotos, Leonardo pelos desenhos, Vera pela solução para edição, Philippe,

André, Manuela, Eliane, Sandra, Nanci, Nilton, Toninha, Ivani e toda sua equipe pelo

interesse, incentivo e compreensão. Da mesma forma, agradeço aos colegas do Lume-FAU.

Ao Prata, à Regina e a meus pais agradeço o apoio e o afeto.

À Juliana, agradeço por tudo.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 4

RESUMO

ASQUINO, M. S. Infra-estrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as

escalas regionais e o impacto local. 2009. 224 f. Tese (Doutorado) – Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, 2009.

Esta tese analisa a relação entre o planejamento metropolitano e as abordagens

compreensivas do licenciamento ambiental, especialmente na avaliação de planos e

projetos de infra-estrutura regional na metrópole de São Paulo, a partir dos anos 1990. A

evolução política e econômica da metrópole é visualizada através desses planos e

projetos de infra-estrutura, cuja dimensão regional variou conforme o contexto histórico

considerado: do final do século XIX até os anos 1930, está relacionada ao modelo agrário-

exportador; dos anos 1930 aos anos 1970, ao processo de industrialização e integração de

mercados nacionais; dos anos 1970 aos anos 1990, ao processo de desconcentração

industrial e de consolidação da macrometrópole; e, a partir dos anos 1990, à globalização

e seus reflexos na metrópole, num contexto de consolidação do Sistema de Meio

Ambiente. A partir dos anos 1990, planos e projetos de infra-estrutura regional são

obrigatoriamente submetidos ao licenciamento ambiental, que passa a influenciá-los.

Com a desmobilização dos sistemas formais de planejamento metropolitano, a partir dos

anos 1980, o processo de licenciamento ambiental passou a desempenhar essa função.

No entanto, tal processo, em São Paulo, é bastante complexo, pois deve considerar, além

do impacto local do empreendimento, os interesses regionais relacionados a estes

projetos e obras estruturantes, dada a rede de influência e a importância da metrópole

paulista no contexto econômico do Estado e do país. Neste sentido, parece-nos

necessário restabelecer um sistema de planejamento metropolitano efetivo em novas

bases, com legitimidade, compromisso e governança.

Palavras-chave: São Paulo; metrópole; infra-estrutura; urbanização; meio ambiente.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 5

ABSTRACT

ASQUINO, M. S. Infrastructure and planning in Sao Paulo metropolis: linking regional

scales and local impact. 2009. 224 f. Thesis (Doctoral) – Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo, Universidade de Sao Paulo, 2009.

This thesis analyses the relationship between metropolitan planning and comprehensives

approaches of the environmental licensing process in Sao Paulo metropolis, since 1990’s.

The metropolis political and economic evolution are seen through these infrastrucuture

plans and projects, whose regional dimension has varied according to the historical

context: from the end of 19th century to the 1930’s, it is related to the export driven

agribusiness economy; from the 1930’s to the 1970’s it is related to the Brazilian

industrialization and the national market integration process; from the 1970’s to the

1990’s it is related to the dispersion of industries over the territory and the consolidation

of a macro-region centered in Sao Paulo; and, since the 1990’s, it is related to the

globalization and its impacts on Sao Paulo metropolis, in a context of consolidation of its

environmental planning system. Since then, the environmental licensing process is an

indispensable part of any regional infrastructure planning or project and may have a great

impact on its future development. From the 1980’s, with the demise of the formal

metropolitan plannning system, the environment licensing process had to care for its

function. However, this process in the São Paulo metropolis is quite complex, because it

has to evaluate not only the local impact of an infrastructure project but also its regional

interests, due to the net of influences exerted by the metropolis on the State and the

country economy. Therefore, it looks necessary to re-establish an effective metropolitan

planning system on a new basis, in order to guarantee its legitimacy, commitment and

governance.

Keywords: Sao Paulo; metropolis; infrastructure; urbanization; environment.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 6

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – São Vicente no século XIX

23

Figura 2 – Mapa da Capitania de São Paulo.

23

Figura 3 – Mapa da rede de ferrovias paulistas.

24

Figura 4 – Mapa da província de São Paulo, de 1886, com a rede de ferrovias.

25

Figura 5 – Porto de Santos em fins do século XIX.

26

Figura 6 – Estrutura das redes de transporte em São Paulo.

29

Tabela I – Participação percentual no Valor Adicionado da Indústria.

39

Figura 7 – Distribuição das unidades locais da indústria no Estado de São Paulo.

39

Figura 8 – A Macrometrópole.

39

Figura 9 – Região de Influência das Cidades.

43

Figura 10 – Canal do Porto de Santos.

44

Figura 11 – Hinterlândia do Porto de Santos.

44

Figura 12 – Demandas de transporte no Estado de São Paulo.

45

Figura 13 – Projeto de Fonseca Rodrigues para o canal do rio Tietê.

50

Figura 14 – Projeto de Saturnino de Brito para a Calha do rio Tietê, nos anos 1920.

51

Figura 15 – Projeto de Ulhôa Cintra para a Calha do rio Tietê, nos anos 1920.

52

Figura 16 –Calha do rio Tietê retificada no Plano de Avenidas, de 1929.

52

Figura 17 – Barragem do reservatório Guarapiranga em construção, no início do século XX.

53

Figura 18 – Usina Edgard de Souza.

53

Figura 19 – Usina Henry Borden.

54

Figura 20 – Barragem do reservatório Jaguari em construção, nos anos 1970.

55

Figura 21 – Sistema Cantareira.

55

Figura 22 – Bacias de abastecimento da metrópole de São Paulo.

55

Figura 23 – Serviços de saneamento na RMSP.

58

Figura 24 – Inundação na Marginal Tietê, nos anos 1980.

60

Figura 25 - Calha do rio Tietê ampliada.

62

Figura 26 – Plano de Avenidas, de 1929.

63

Figura 27 – Detalhe do Plano de Avenidas.

64

Figura 28 – Detalhe do Plano de Ulhôa Cintra para a urbanização do rio Tietê.

65

Figura 29 – Plano de Avenidas no contexto macro-regional.

65

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 7

Figura 30 – Plano de Melhoramentos no contexto macro-regional.

72

Figura 31 – Plano de Vias Expressas no contexto macro-regional.

75

Figura 32 – Avenidas marginais no início dos anos 1970.

76

Figura 33 – Estudo para anéis rodoviários em São Paulo.

77

Figura 34 – Anel Viário Metropolitano no contexto macro-regional.

79

Figura 35 – Viaduto e avenida Aricanduva.

80

Figura 36 – Grande Anel Rodoviário no contexto macro-regional.

81

Figura 37 – Via de Interligação Rodoviária no contexto macro-regional.

83

Figura 38 – Trecho inicial da Rodovia dos Bandeirantes.

85

Figura 39 – Rodoanel Trecho Oeste em construção.

86

Figura 40 – Construção da linha Mairinque-Santos.

89

Figura 41 – Construção da linha Mairinque-Santos na Baixada Santista.

89

Figura 42 – A rede proposta para o Metrô, em 1968.

92

Figura 43 – Proposta de revisão da rede nos anos 1970.

95

Figura 44 – Proposta de revisão da rede em 1975.

98

Figura 45 – Plano Integrado de Transportes Urbanos - PITU.

105

Figura 46 – Transporte de carga na Estação da Luz.

107

Figura 47 – Proposta para o Ferroanel de São Paulo.

107

Figura 48 – Orla ferroviária na área central de São Paulo.

108

Figura 49 – Região Metropolitana de São Paulo e Bacia Hidrográfica do Alto Tietê.

112

Figura 50 – Ocupação irregular na várzea do rio Tietê, em 2006.

115

Figura 51 – Reservatório Billings.

116

Figura 52 – Reservatório Guarapiranga.

117

Figura 53 – Sub-bacias atravessadas pelo Rodoanel.

143

Figura 54 – Parques lineares ao redor do Rodoanel Trecho Sul.

155

Figura 55 –Rodoanel Mário Covas.

177

Figura 56 –Rodoanel Mário Covas Trecho Sul.

180

Figura 57 – Áreas de Influência Indireta do Rodoanel Mário Covas.

181

Figura 58 –Ferrovias paulistas.

183

Figura 59 –Projeto “Mergulhão”.

185

Figura 60 – Área de Influência Indireta do Rodoanel Trecho Sul.

185

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 8

Figura 61 –Acessibilidade nas bacias Guarapiranga e Billings.

187

Figura 62 – Parques ao longo do Rodoanel Trecho Sul.

188

Figura 63 – Circulação regional e preservação ambiental.

191

Figura 64 –Perfil do projeto de Ampliação da Calha do rio Tietê.

193

Figura 65 – Diagrama unifilar do rio Tietê na RMSP.

195

Figura 66 –Situação dominial da área da Lagoa de Carapicuíba.

196

Figura 67 – Lagoa de Carapicuíba.

196

Figura 68 – Planta do Parque da Lagoa.

197

Figura 69 – Perspectiva do Parque da Lagoa.

197

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 0

SUMÁRIO

Introdução

10

1

A região de São Paulo no contexto econômico nacional

19

1.1

Articulação territorial e vantagens locacionais

19

1.2

Industrialização e pós-industrialização

28

1.3

Contexto regional atual

38

2

A dimensão regional em planos e projetos setoriais para São Paulo

48

2.1

Energia, saneamento e o problema da poluição

49

2.2

Circulação viária, rodoviária e seus conflitos urbanos

63

2.3

Transporte sobre trilhos entre a carga e os passageiros

87

3

O desafio da gestão metropolitana contemporânea

110

3.1

Sistemas metropolitanos e a perspectiva de integração entre setores e escalas

110

3.2

Do plano territorial ao plano estratégico

131

3.3

A desarticulação entre planos local, metropolitano e setorial

148

4

A dimensão ambiental na discussão de planos e projetos

157

4.1

Controle social e valorização da escala local

157

4.2

Avaliação de impactos e a complexa discussão de políticas

167

5

Escalas regionais e impacto local nos projetos licenciados

175

5.1

Oportunidades e a ausência de acordo social no Rodoanel Trecho Sul

177

5.2

Compensação e efetividade na Ampliação da Calha do Rio Tietê – Fase II

192

6

Em busca de legitimidade, compromisso e governança

199

Referências Bibliográficas

203

Apêndices

215

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 10

INTRODUÇÃO

A consolidação da Política Nacional de Meio Ambiente no Brasil, no transcorrer

dos anos 1980, e a consequente institucionalização do licenciamento ambiental para a

autorização de empreendimentos com potencial impacto ao meio ambiente, passou a

modificar a forma de conceber e implantar projetos de infra-estrutura no país.

Se, historicamente, o desenvolvimento de planos e projetos de infra-estrutura

esteve circunscrito ao âmbito de alguns setores sociais que ocupavam os cargos públicos

e de parte da comunidade técnica e política a eles relacionados, a partir dos anos 1990 a

autorização para estes empreendimentos passou a envolver também a sociedade civil

organizada e as instituições de defesa dos interesses públicos, coletivos ou difusos. Neste

contexto, as questões regionais e intra-urbanas, relacionadas aos benefícios e impactos

destes projetos no território, ganharam novos parâmetros de análise. Assim, a avaliação

de planos e projetos atrelou-se à discussão de impacto no território, sob a ótica do meio

ambiente, por vezes contrapondo preservação ambiental e desenvolvimento urbano.

Este fato, isoladamente, não parece concorrer para o prejuízo de uma ação

pública voltada para a estruturação e o desenvolvimento da metrópole nos dias atuais.

Entretanto, na ausência de uma prática de planejamento metropolitano em São Paulo nos

últimos vinte anos, perderam-se seus parâmetros mais gerais de ação estratégica,

deixando-se sobressair as lógicas setoriais e as demandas locais. Buscamos, com isso,

demonstrar os limites da ação local e setorial como agentes promotores, e os limites da

esfera do meio ambiente como lócus privilegiado para a discussão de políticas públicas,

na efetiva condução de um processo contínuo de estruturação da metrópole à luz de seu

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 11

atual momento histórico, concilando desenvolvimento econômico, preservação

ambiental e atendimento social.

A formação e o desenvolvimento das metrópoles estiveram intrinsicamente

relacionada à presença de indústrias em seu território durante o século XX. Na atual fase

do desenvolvimento das metrópoles contemporâneas, permanece a conexão funcional

destes territórios com os seus principais pólos industriais, mesmo que agora eles estejam

localizados em uma região expandida da metrópole. Nas duas situações mencionadas, os

sistemas de infra-estrutura regional foram, e ainda são, os principais elementos

organizadores destes espaços.

Na metrópole de São Paulo, com a consolidação do Sistema Estadual de Meio

Ambiente1, planos e projetos de infra-estrutura regional passaram a ser obrigatoriamente

submetidos a avaliações técnicas, audiências e consultas públicas para a obtenção de

licenças ambientais e autorizações diversas, em processos administrativos que

consomem meses e por vezes anos até a sua finalização. O que reveste de complexidade

este processo é a necessária e inevitável ponderação entre as escalas regionais

relacionadas e o impacto local em São Paulo, diante da importância regional da

metrópole no contexto das atividades econômicas do Estado e do país.

No contexto do desenvolvimento econômico brasileiro, a importância regional

de São Paulo é identificada desde o final do século XIX, com a economia agrário-

exportadora, e com a industrialização durante o século XX. Mas, especialmente a partir

dos anos 1990, como condição da globalização econômica e da reestruturação produtiva,

1 A Secretaria do Meio Ambiente foi criada em 1986 pelo Decreto n.º 24.932, junto com o Sistema Estadual de Meio Ambiente. A Constituição Estadual de 1989, em seu artigo 193, estabeleceu que o Estado, mediante lei, criaria um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso

adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de órgãos e entidades da Administração

Pública Direta e Indireta, assegurada a participação da coletividade.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 12

houve o aumento substancial dos volumes de circulação de mercadorias, pessoas e

informações tanto regionalmente quanto no espaço intra-urbano de São Paulo, tornando

mais complexa a avaliação de planos e projetos na metrópole.

Se compreendemos que os sistemas de infra-estrutura regional são um dos

elementos que organizam funcionalmente e formalmente a metrópole pós-industrial, a

questão reside, então, em como tratar desta complexidade, com as diversas escalas

regionais e os diversos atores sociais envolvidos, conciliando desenvolvimento

econômico e a minimização dos impactos negativos na metrópole de São Paulo.

Temos como hipótese que, no transcorrer dos anos 1980 em São Paulo, a

desmobilização das discussões integradas como política pública e o reforço da escala

local no âmbito da política urbana, produziram o abandono de escalas regionais de

planejamento, especialmente a escala metropolitana. Na ausência de uma prática de

planejamento metropolitano nos últimos vinte anos, esta dimensão acabou sendo

capturada pelo Sistema Estadual de Meio Ambiente, por meio da legitimação do

licenciamento ambiental como instrumento necessário à avaliação de planos e projetos

nos anos 1990.

Este processo está mais evidente no licenciamento dos sistemas de infra-

estrutura, que organizam e impactam o espaço intra-urbano, e que mantêm, dentro de

suas lógicas setoriais, a metrópole como escala de planejamento. E envolve

especialmente os sistemas de transporte, como os principais elementos que conectam

localidades e proporcionam a integração física entre regiões.

Desta forma, temos ainda como hipótese que a construção de infra-estruturas

metropolitanas, entendidas em suas diferentes etapas de planejamento, projeto e

operação, passaram a ser influenciadas pelo processo de licenciamento ambiental a partir

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 13

dos anos 1990. Estes processos abriram um novo ciclo nas relações entre os formuladores

dos projetos - agentes públicos ou privados - e a efetivação de suas propostas. O debate

público e colegiado entre empreendedores, técnicos e representantes da sociedade civil,

tem influenciado a concepção de planos e projetos de infra-estrutura na metrópole de

São Paulo. Porém, são insuficientes para relativizar a avaliação entre as escalas regionais

e o impacto local.

No processo de licenciamento, a dimensão das escalas regionais consideradas

passou a variar conforme os temas abordados, alcançando desde a discussão de políticas

públicas e estratégias de desenvolvimento até a análise de soluções técnicas para a

mitigação de impactos notadamente locais, nas áreas diretamente afetadas pelos

empreendimentos.

Nos procedimentos de licenciamento ambiental, o confronto entre interesses

regionais e seu impacto local tem sido cada vez mais presente e vem ganhando

intensidade e evidência nas audiências públicas e nas reuniões colegiadas, onde se

reúnem empreendedores públicos e privados, representantes das três esferas de

governo e a sociedade civil organizada. A abordagem tem sido de caráter generalista, e

revela a avaliação das políticas públicas e das escalas regionais envolvidas nos projetos.

Neste sentido, uma avaliação mais compreensiva de planos e projetos de infra-estrutura

regional deve ser aquela que extrapole tanto a lógica dos setores a que se vinculam,

quanto os limites territoriais de seus impactos identificados, uma vez considerados a

partir do entendimento da estrutura urbana metropolitana.

Esta prática introduz novas variáveis na avaliação dos impactos locais

provocados por projetos de escala regional. Os formuladores dos projetos de infra-

estrutura, ainda que agentes setoriais, buscam realizar cada vez mais análises

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 14

abrangentes relativas a suas propostas, mas formuladas sem referência a uma diretriz

geral de desenvolvimento metropolitano. Neste percurso, produzem cenários tendenciais

diversos. Estes projetos, influenciados pelas condicionantes legais – ambientais e urbanas

– e pela ampliação da participação social na sua discussão, trazem o foco da análise para

a questão dos impactos locais decorrentes da sua implantação.

No caso da metrópole de São Paulo, o foco nos aspectos relacionados aos

impactos locais conduz os órgãos licenciadores à formulação de exigências relacionadas a

medidas compensatórias diversas. Boa parte delas tem se caracterizado por propor

soluções para situações de degradação ambiental em bairros e municípios, muitas vezes

não relacionadas com o impacto direto do empreendimento em si, mas com o quadro

urbano pré-existente fruto do processo histórico de produção do espaço metropolitano.

Como a formulação de medidas compensatórias tem sido cada vez mais adotada

para o licenciamento de empreendimentos, cada vez mais planos e projetos

estruturantes são autorizados apenas após diversas condicionantes serem acordadas no

Sistema Estadual de Meio Ambiente, ouvidos outros fóruns colegiados participativos

como Comitês de Bacias Hidrográficas ou Colegiados Gestores de Unidades de

Conservação. Desta forma, os processos participativos transformaram as iniciativas

setoriais de desenvolvimento metropolitano em um processo com significativa influência

do licenciamento ambiental.

O paradoxo do licenciamento destes planos e projetos é que a avaliação da

escala regional e do impacto local, anteriormente tratados no âmbito do planejamento

metropolitano tradicional, retornam de forma fragmentada no Sistema de Meio

Ambiente, de acordo com o trecho do território considerado na avaliação de impacto.

Como não conduzem necessariamente a um processo intencional e estratégico de

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 15

desenvolvimento na metrópole, o licenciamento ambiental, ao mesmo tempo em que

busca compensar uma degradação ou corrigir desequilíbrios encontrados no território

urbanizado, relaciona a qualidade desta nova intervenção no território ao cumprimento

dos compromissos assumidos pelos empreendedores durante este processo.

Assim, as ações e intervenções no território, não mais como resultado de uma

política de desenvolvimento ou de um plano estratégico da metrópole, são deliberadas

apenas como empreendimentos isolados, com suas medidas compensatórias

estabelecidas. Aos empreendedores, dentro de suas lógicas setoriais, faz parecer um

ônus a que se submetem para viabilizar a aprovação de seus planos e projetos. Por falta

de clareza em relação a políticas de desenvolvimento metropolitano e macro-regional,

outras dimensões possíveis de análise se perdem, e acabam deixando como resultado

soluções incompletas.

É objetivo desta tese, portanto, analisar a relação entre o planejamento

metropolitano e as abordagens compreensivas tratadas no âmbito do licenciamento

ambiental, especialmente na análise de planos e projetos de infra-estrutura regional na

metrópole de São Paulo, a partir dos anos 1990. Para tanto, trata de compreender como a

evolução política e econômica do país, a partir do final do século XIX, influenciou a

estruturação da metrópole, por meio de seus planos e projetos relacionados aos serviços

públicos de interesse comum, como as infra-estruturas de circulação, transporte,

saneamento e macrodrenagem. São tratados exclusivamente empreendimentos de

iniciativa pública ou de serviços públicos, como estruturantes e impactantes da

metrópole paulista em suas diversas escalas, e como correspondentes históricos das

correntes estratégicas dos agentes públicos para a promoção do desenvolvimento

econômico, em sua dimensão mais ampla. Para tanto, buscou-se identificar como a

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 16

questão do interesse regional e dos impactos locais permeou os diferentes planos e

projetos até os anos 1990, quando a influência do licenciamento ambiental torna-se

emblemática, nas discussões dos projetos do Rodoanel Mário Covas – Trecho Sul e da

Ampliação da Calha do Rio Tietê – Fase II, tratados nesta tese como estudos de caso

focalizados.

Para o desenvolvimento desta pesquisa, foi especialmente importante o trabalho

com os documentos públicos disponíveis nas bibliotecas das entidades setoriais, onde a

história do planos e projetos está registrada em diversos documentos técnicos. Da

mesma forma, a pesquisa em documentos públicos permitiu resgatar as deliberações do

Consulti e Codegran, para trabalhar de maneira relacionada com os planos e projetos, e

com a consolidação do Sistema de Meio Ambiente e do licenciamento ambiental.

Metodologicamente, a dimensão regional está presente nesta tese de acordo

com o contexto histórico referente, evidenciando as características de cada período

analisado. No primeiro capítulo, são abordados de maneira relacionada os fatores

geográficos e o aspectos políticos e econômicos que contribuíram para a ascensão de

São Paulo no contexto nacional. Os recortes temporais adotados nesta análise percorrem

transversalmente a estrutura desta tese, como suporte para o contexto histórico em que

se identificam as principais mudanças de abordagem no processo de estruturação da

metrópole, por meio de seus planos e projetos de infra-estrutura regional, apresentados

no segundo capítulo.

Assim, do final do século XIX até os anos 1930, estes planos e projetos estão

relacionados ao modelo agrário-exportador da província, com as ferrovias, as primeiras

rodovias e as ações de saneamento e de geração de energia.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 17

Dos anos 1930 aos anos 1970, estão relacionados ao processo de industrialização

e integração de mercados nacionais, com as rodovias nacionais e estaduais que

construíram o espaço regional, e com a consolidação de São Paulo como principal

metrópole nacional, principal pólo industrial e maior mercado consumidor do país.

Dos anos 1970 aos anos 1990, estão relacionados com a desconcentração

industrial e a consolidação do espaço macrometropolitano, e com a ascensão da questão

ambiental com um marco de referência no ano de 1986, a partir da institucionalização do

licenciamento ambiental para empreendimentos com potencial impacto no meio

ambiente.

E, a partir dos anos 1990, estão relacionados ao processo de reestruturação

produtiva, aos efeitos da globalização econômica e seus reflexos na cidade, na metrópole

e na macrometrópole, sob o contexto da consolidação do Sistema de Meio Ambiente e

de seus instrumentos.

A consolidação do Sistema de Meio Ambiente em São Paulo é apresentada de

maneira relacionada à institucionalização do Sistema de Planejamento e Administração

Metropolitana nos anos 19702, a partir do enfoque no controle da poluição ambiental e da

atividade industrial, por meio de instrumentos tradicionais de zoneamento e do uso do

solo metropolitano. A experiência paulista de gestão metropolitana, seus desafios de

governança e de integração de planos e de projetos, é comparada com algumas

experiências internacionais no terceiro capítulo, com a evolução para a redemocratização

brasileira nos anos 1980, e para a valorização da escala local nos anos 1990.

A incorporação do controle social em planos e projetos, nos anos 1990, passa a

ter como principal instrumento a participação da sociedade civil nos processos de

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 18

licenciamento ambiental, instituído no final dos anos 1980 como expediente obrigatório

para obras e empreendimentos classificados como de potencial impacto ao meio

ambiente. A sua influência no planejamento e na implantação de infra-estruturas

regionais em São Paulo, com o expediente cada vez mais comum da autorização de

empreendimentos condicionada à execução de medidas compensatórias, são

apresentadas no quarto capítulo.

A avaliação da coerência e da efetividade deste expediente de medidas

compensatórias para o desenvolvimento metropolitano, à luz do contexto histórico e

político-econômico vigente, é tratada no quinto capítulo, a partir dos processos de

licenciamento ambiental dos projetos do Rodoanel Mário Covas – Trecho Sul e da

Ampliação da Calha do Rio Tietê – Fase II.

2 Este sistema foi instituído na esfera estadual em 1974, como consequência da institucionalização das Regiões

Metropolitanas brasileiras, pelo Governo Federal.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 19

1 A região de São Paulo no contexto econômico nacional

São Paulo passou de uma cidade de pouca importância no contexto nacional, até

meados do século XIX, para a principal metrópole sulamericana no final do século XX.

Esta expressiva evolução de sua importância em cerca de 150 anos foi resultado da

conjunção de uma série de fatores sociais, econômicos e, até mesmo, geográficos.

Aliada a estes fatores, a implantação de infra-estruturas regionais criou as

condições para a adaptação do território ao expressivo desenvolvimento econômico que

marcou este período. De certa maneira, as diretrizes que nortearam estes planos e

projetos foram influenciadas pelo contexto macro-econômico, nacional e internacional,

que percorreu este período desde as economias regionais com foco na exportação de

produtos agropecuários, à industrialização para substituição de importações e à pós-

industrialização.

1.1 Articulação territorial e vantagens locacionais

Desde os primórdios de sua ocupação até o início da industrialização, a região de

São Paulo foi um local privilegiado para a articulação de caminhos. Utilizados inicialmente

pelos índios, e posteriormente por tropeiros e bandeirantes para transportar produtos

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 20

entre as regiões de mineração, no interior da colônia, e os portos marítimos, diversos

caminhos naturais ao longo das várzeas e terraços aluvionares de baixa declividade

convergiam para a cidade de São Paulo. De certa forma, sua condição natural como

território de articulação de caminhos, expressa em Ab’Saber (2004) e Prado Junior (1972),

conferiu-lhe vantagens locacionais competitivas que viriam a contribuir para sua vigorosa

transformação econômica e aquisição de importância no contexto nacional, a partir do

final do século XIX, com a instalação da ferrovia como principal suporte logístico de uma

economia agrário-exportadora baseada no café.

Mas, como bem apontou Szmrecsanyi (1993), não foram apenas os fatores

naturais, ou mesmo a hinterlândia conferida pela ferrovia, que proporcionaram a São

Paulo a sua transformação de um centro regional de pouca expressividade na maior e

mais importante metrópole nacional. Contribuíram também, de forma decisiva, a maneira

como a sociedade produtora paulista se posicionou em um momento chave, no final do

século XIX, de transformação das relações comerciais do país com o exterior e das

mudanças necessárias na sua base produtiva, que passaria do emprego da mão-de-obra

escrava para o trabalhador livre assalariado. A sociedade produtora paulista, fazendo uso

de suas relações e influências políticas com o aparato do Estado, contou com esforços

públicos significativos no recrutamento de mão-de-obra estrangeira imigrante para as

lavouras, e com o apoio à construção de todo um conjunto de infra-estruturas para a

promoção de uma forte industrialização baseada também no excedente urbano desta

mão-de-obra3.

Sem este mesmo enfoque, a sociedade produtora fluminense privilegiou seu

desenvolvimento nas atividades de comércio, serviços e finanças relacionadas ao

3 Cf. Cano (2007), a produção industrial paulista passou de 15% do total nacional, em 1907, para 38% em 1929.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 21

mercado externo, principalmente com a Inglaterra, agora sem a incômoda intermediação

que Portugal exercia nos tempos de Brasil colônia. Sem um esforço claro pela

modernização de sua agricultura às novas condicionantes de produção em um regime de

mão-de-obra livre, ou mesmo de sua indústria local pela modernização de seu parque

produtor, até então o maior e mais importante do país, estas atividades viriam a

encontrar seu maior desenvolvimento em terras paulistas, no século XX.

Desta forma, São Paulo foi beneficiado, também, pela proximidade e

conectividade que mantinha com o Rio de Janeiro, como um campo natural de expansão

de suas atividades, mas de uma maneira complementar àquelas exercidas na capital

federal. Assim, o desenvolvimento de São Paulo e a organização de sua região de

influência no interior aconteceram de maneira singular, sem se caracterizar como parte

direta da grande área de influência exercida pelo Rio de Janeiro, que compreendia

marcadamente Minas Gerais e o Nordeste4.

A partir do início do século XX, o processo acelerado de crescimento urbano,

populacional e econômico de São Paulo se desenrolou paralelamente ao

desenvolvimento do Rio de Janeiro, porém, suplantando-o paulatinamente no transcorrer

das décadas seguintes, em 1920 na atividade industrial, em 1960 no peso de sua

economia, e em 1970 no tamanho da sua população metropolitana. Neste raciocínio, a

industrialização e o tamanho do mercado alcançado por São Paulo são elementos-chave

para compreender seu processo de desenvolvimento econômico, e para “inserir o urbano

no regional”5, ou seja, para esclarecer que a história da grande metrópole paulista se fez

4 Cf. Cano (2007), até o início do século XX a produção industrial do país apresentava dinâmica para atender, apenas, os

mercados locais em que se inseriam, com excessão das indústrias do Rio de Janeiro que atendiam aos mercados

regionais próximos.

5 Szmrecsanyi (1993) usa este termo para comentar o raciocínio de Singer sobre a importância da hinterlândia que a

ferrovia proporcionou a São Paulo para o desenvolvimento posterior do grande mercado nacional de sua indústria.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 22

por meio do condicionamento do seu território para a atividade industrial e da

estruturação de suas conexões regionais para a circulação de seus produtos, pessoas e

informações.

Elevadas à condição de centros econômicos do século XX, as metrópoles

transformaram-se nos principais centros de influência e de decisão, desempenhando

papéis importantes no desenvolvimento de estados, regiões e países. A fase do

desenvolvimento industrial trouxe uma transformação na forma de produção do espaço

urbano, sob uma lógica diferente da organização das cidades mais antigas, substituindo-

as6. A capacidade das metrópoles de reunir mercados fez com que passassem a exercer

predomínio e influência em regiões diversas. A rede de cidades sob influência de uma

metrópole não foi apenas condição para a manutenção de seus mercados mas sobretudo

a reserva estratégica de recursos naturais para suportar suas expansões e absorver seus

impactos.

Prado Junior (1972), na década de 1930, abordou o fator geográfico na formação

e desenvolvimento de São Paulo com a visão de era preciso reconhecer a importância da

cidade como principal pólo de articulação entre o Porto de Santos e o interior agrário. Na

realidade, a cidade de São Paulo se estabeleceu no planalto como complementar à

ocupação urbana na Baixada Santista, onde a existência de um estuário abrigado e

profundo permitiu a instalação daquele que viria a ser o maior e mais importante porto

do país, o Porto de Santos, suplantando o anteriormente principal porto nacional em

operação, na cidade do Rio de Janeiro.

É na altura da Serra do Mar entre Santos e São Paulo que se encontram os

caminhos mais propícios para se vencer o trecho paulista desta escarpa, seja porque o

6 Cf. Harvey (1980) na análise da formação das grandes metrópoles industriais do século XX.

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 23

desnível é menor, cerca de 800 metros, ou porque, imediatamente superada, encontram-

se os planaltos formadores dos rios Pinheiros e Tamanduateí que se unem ao Tietê na

cidade de São Paulo e daí drenam em direção ao interior do Estado sem significativos

acidentes geográficos.

Figura 1 – São Vicente no século XIX. A

presença de São Paulo sugere a relação

funcional entre Santos e São Vicente, na

Baixada Santista, e São Paulo, no planalto.

Fonte: Soukef Junior e Mazzoco (2000).

Figura 2 – Mapa da Capitania de São Paulo.

Apresenta a leitura da época sobre os

principais acidentes geográficos e a rede

hidrográfica principal do Estado. Nota-se que

os principais caminhos naturais convergiam

para São Paulo.

Fonte: Leite (2007).

Além da rede hidrográfica, o próprio relevo paulista colocou São Paulo na

condição de “nó deste sistema topográfico”7, condicionando as frentes de expansão e

dando-lhe a primazia enquanto centro do povoamento do planalto. Assim, fatores de

caráter regional conferiam importância a uma das regiões mais pobres do Estado nos

anos 1950, formada pelo entorno da capital, onde vilarejos decadentes e sem dinamismo

7 Prado Junior (1972) utiliza este termo para materializar São Paulo como ponto presente em todos os caminhos

naturais que cruzavam o território do Estado.

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 24

como São Miguel, Guarulhos, Barueri e Cotia conviviam ao lado de uma cidade de mais de

2 milhões de habitantes, afastada dos centros agrícolas mais importantes situados a

dezenas de quilômetros de distância.

Quando os primeiros sistemas de infra-estrutura de articulação regional foram

concebidos em São Paulo, no final do século XIX, suas diretrizes de traçado

acompanharam estes caminhos naturais, ao longo das várzeas e terraços aluvionares de

baixa declividade, para a implantação de ferrovias e posteriormente rodovias, em

soluções técnicas que se mostram sempre mais convenientes e economicamente viáveis.

Ao longo do século XX, estes eixos principais desempenharam papel significativo na

formação de bairros, na instalação de indústrias e de atividades diversas, e na

conformação das principais vias de articulação física de São Paulo com outras regiões.

Assim, os caminhos para a Baixada

Santista e o Porto de Santos corriam ao

longo do rio Tamanduateí até a escarpa da

Serra do Mar. Neste eixo, as primeiras

indústrias foram instaladas, seguindo a

Estrada de Ferro Santos-Jundiaí. Os

caminhos para a então capital, Rio de

Figura 3 – Mapa da rede de ferrovias paulistas. Relaciona a

Janeiro, seguiam pelo rio Tietê acima, ao

expansão da cultura do café no interior do Estado ao

prolongamento das redes a partir do binômio Santos e

São Paulo.

longo do vale do rio Paraíba do Sul. Neste

Fonte: Leite (2007).

eixo, a cultura cafeeira penetrou o estado

de São Paulo e seguiu pelo vale encaixado entre as Serras da Mantiqueira e da Bocaina,

que interliga as bacias do Tietê e do Paraíba do Sul, e que termina justamente na cidade

de São Paulo. Com a implantação da Estrada de Ferro Central do Brasil, este eixo em

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 25

direção ao Rio de Janeiro também se tornou um eixo propício para a instalação de

indústrias.

A partir de São Paulo, seguindo-se pelo caminhos de penetração do interior, a

cultura cafeeira espraiou-se em largas frentes de expansão facilitadas pela expansão das

ferrovias, e pela presença de solos férteis. De São Paulo em direção a Sorocaba partiu a

Estrada de Ferro Sorocabana e suas derivações a oeste. De São Paulo em direção a

Jundiaí e Campinas partiu a Estrada de Ferro Santos-Jundiaí e suas derivações a norte e a

nordeste.

Comparativamente a São Paulo,

Ab’Saber (2004) comenta que em terras

fluminenses

a

cultura

cafeeira

não

encontrou frentes propícias de expansão

agrícola por conta do relevo acidentado.

Estas características físicas prejudicavam a

implantação de uma rede de ferrovias sem

Figura 4 – Mapa da província de São Paulo, de 1886, com a

rede de ferrovias. Detalhe para o acompanhamento dos

que

fossem

necessários

grandes

caminhos naturais e a avaliação das distâncias e desníveis

entre os principais centros regionais e o Porto de Santos.

Fonte: Leite (2007).

investimentos e grandes intervenções por

meio de obras de arte especiais. De fato, a

implantação das ferrovias em território paulista demandou poucas intervenções físicas

complexas, uma vez que seguiu preferencialmente os caminhos naturais formados pelos

rios. Neste sentido, o papel de São Paulo como região natural de articulação de caminhos

no território correspondeu a uma vantagem comparativa latente, que passou a ser

explorada para a implantação das redes de transporte, ferroviária e rodoviária, assim que

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 26

o complexo agrário-exportador e posteriormente industrial8 se instalou e se desenvolveu

no Estado.

A influência das ferrovias na

localização das atividades produtivas no

Estado de São Paulo predominou durante

as primeiras décadas do século XX. O

desenvolvimento

da

agricultura

para

exportação,

apoiada

neste

sistema,

Figura 5 – Porto de Santos em fins do século XIX. A

implantação da ferrovia provocou a necessidade de

reforma do porto, condicionando-o à expansão que o

contribuiu para a consolidação de uma

tornaria o maior do país.

Fonte: Vasquez (2008).

industrialização voltada aos negócios

agrários, localizada preferencialmente na capital junto aos entroncamentos ferroviários.

Estes lugares possuíam as vantagens da conectividade com o Porto de Santos, para a

importação necessária de matérias-prima e maquinários, e da comunicação com todas as

demais zonas econômicas, a partir de São Paulo, para a distribuição aos mercados

consumidores. Negri (1996) considera que essa rede permitiu articular as novas fronteiras

de expansão da atividade agrícola com os centros urbanos mais importantes, como São

Paulo, Sorocaba e Campinas, agilizando a distribuição de bens agrícolas e industriais,

integrando o mercado interno do Estado e viabilizando o desenvolvimento de atividades

produtivas relacionadas ao complexo do café.

A articulação proporcionada pela rede ferroviária paulista drenava recursos

econômicos e importância social para a capital, situada no nó principal desta rede. Da

mesma forma, o capital acumulado com a produção agrária, que incipientemente foi

canalizado para algumas cidades do interior do estado, pólos regionais, passou a ser

8 Para Cano (2007), esta implantação industrial anterior a 1930 não deve ser considerada como processo de

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 27

atraído cada vez mais para ter sua aplicação e usufruto realizados na cidade de São Paulo.

Esta passava a ser não apenas a cidade principal do sistema São Paulo-Santos9, ou seja, da

cidade portuária, de articulação e de distribuição, como também o principal centro das

atividades comerciais, de serviços, das finanças e da atividade imobiliária do Estado.

Não bastasse o papel de principal centro de articulação do transporte e da

circulação regionais, São Paulo no início do século XX dispunha de capacidade de manejo

dos recursos hídricos para o abastecimento público e para a produção de energia,

permitindo ao mesmo tempo fomentar a expansão das atividades industriais, a expansão

urbana e o assentamento da população crescente.

A energia para a movimentação das máquinas provinha das fontes hidráulicas

que estavam próximas, primeiramente com o percurso encachoeirado do rio Tietê à

jusante deste trecho do planalto, e posteriormente com o potencial de exploração do

desnível da Serra do Mar, visto como solução definitiva para as demandas presentes e

futuras do parque industrial e da aglomeração urbana. A solução para o abastecimento

público estava delineada pela reversão da bacia hidrográfica vizinha, pelo Sistema

Cantareira, planejado desde os anos 1920. Intensiva em mão-de-obra, a indústria

contribuiu para o intenso processo de concentração populacional na cidade e em seus

arredores durante o século XX, incrementou o potencial do mercado consumidor local e

alavancou a expansão das atividades produtivas no território.

industrialização, mas como uma indústria induzida pelo setor exportador.

9 Prado Junior (1972) argumentou que se não fosse o fator geográfico e a cisão determinada pela Serra do Mar, São

Paulo e Santos seriam provavelmente uma única cidade. Esta dicotomia entre as duas cidades pendeu para São Paulo

porque, diferentemente do que ocorreu em outras importantes cidades brasileiras, fruto da colonização litorânea, no

litoral de São Paulo a faixa litorânea é relativamente estreita, e conta com poucas áreas urbanizáveis que não

demandassem grandes intervenções saneadoras do território, mesmo tendo a cidade de Santos experimentado um

desenvolvimento proporcionado pelo crescimento da atividade geral com a expansão do porto, e com a implantação

dos projetos de saneamento e urbanização empreendidos por Saturnino de Brito, no final do século XIX.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 28

1.2 Industrialização e pós-industrialização

No contexto político-administrativo da República, a autonomia das províncias

permitiu que o Estado de São Paulo se desenvolvesse, até os anos 1930, segundo um ciclo

econômico relativamente fechado e completo, segundo o que Cano (2007) definiu como

um complexo econômico regional10. Partia da produção agrário-exportadora baseada no

café, no interior do Estado, complementada pelas atividades industriais e de

comercialização desenvolvidas na cidade de São Paulo, e de movimentação de cargas

para o comércio exterior realizada no Porto de Santos, todas estas atividades interligadas

pela rede de ferrovias.

Para Cano (2007), a crise de 1929 marcou a ruptura deste modelo de economias

regionais voltadas para o mercado externo. Neste contexto, a integração dos mercados

nacionais era uma solução necessária para se garantir o abastecimento interno, mas

implicaria em conflitos com estruturas políticas e econômicas regionais tradicionais, para

que pudessem prevalecer os interesses nacionais.

A partir de 1930, com a chegada de Getúlio Vargas ao poder central, ocorre uma

mudança da autonomia dos Estados brasileiros em direção a uma centralização de

decisões na esfera federal. Com isso, foram derrubadas tarifas comerciais interestaduais11

que prejudicavam o fluxo de comércio entre regiões, e faziam canalizar a produção

regional para o mercado local ou externo. Como consequência, o Governo Federal iniciou

10 Cf. Cano (2007) até meados dos anos 1920, era pequena a integração do mercado nacional, com o comércio inter-

regional correspondendo a apenas 25% do comércio total.

11 Cf. Pacheco (1998), a restrição à livre circulação de mercadorias entre regiões é um dos principais fatores

desfavoráveis à integração de mercados. No mesmo sentido, a globalização econômica dos anos 1980 e 1990 teve como

uma de suas principais características a desregulamentação de mercados e a derrubada de tarifas comerciais entre

nações.

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Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 29

um projeto de integração do território e dos mercados nacionais, que viria a ser

estruturado fisicamente por meio da implantação de uma rede de rodovias federais12.

Figura 6 – Estrutura das redes de transporte em São Paulo. A comparação entre a estruturação da rede de ferrovias, à esquerda, e a rede de rodovias, à direita, mostra a manutenção de São Paulo como pólo principal de articulação destes sistemas no Estado, e como passagem obrigatória em direção ao Porto de Santos.

Fontes: Leite (2007); www.transportes.sp.gov.br; (elaboração nossa).

Em São Paulo as primeiras grandes rodovias – Dutra, Anhanguera e Anchieta –

reproduziram ligações então atendidas pelas ferrovias Santos-Jundiaí e Central do Brasil.

Era em São Paulo que, provenientes das frentes de produção do café, todas as linhas

férreas, assim como anteriormente todos os caminhos, convergiam. E a partir dos anos

1930, da mesma forma passaram a convergir, também, todas as principais rodovias,

reproduzindo o desenho histórico de São Paulo como nó de caminhos principais.

A integração do território e dos mercados nacionais acabou favorecendo a

expansão econômica de São Paulo uma vez que sua base industrial, que atendia

inicialmente aos mercados do interior do Estado, expandiu sua influência para o restante

do país. Com maior facilidade, os produtos paulistas passaram a acessar os diversos

mercados regionais brasileiros por meio da malha rodoviária, deixando aos mercados

12 Cano (2007) lembra que, pelo menos até os anos 1940, o principal modo de transporte entre regiões era por meio da

rede ferroviária e da navegação por cabotagem. O modal rodoviário aumentaria sua participação até ser responsável

por 75% do transporte de cargas do país, no final dos anos 1960.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 30

regionais um papel de complementariedade ao centro dominante13. Afirma Singer (2002)

que essa unificação nacional, física e política, criava condições para uma crescente

concentração do capital que se daria primordialmente em São Paulo, entre outros

motivos, pela competitividade da indústria paulista, que já alimentava um grande

mercado regional formado anteriormente com a cafeicultura.

O progresso da cidade, nas décadas seguintes, estaria diretamente relacionado

ao tamanho de seu mercado, materializado pela abrangência regional e pelas cidades

situadas em sua área de influência14. Cano (2007) afirma que foi a industrialização em seu

sentido amplo, com seus desdobramentos no setor terciário funcional e moderno, que

criou as bases para o desenvolvimento de um mercado de trabalho urbano ampliado.

Meyer (1991) demonstra que este progresso esteve muito além das bases materiais da

produção e do comércio de uma aglomeração produtiva, mas que, nos anos 1950,

também se consolidou nos campos da cultura, do conhecimento e da tecnologia,

atributos de uma autêntica metrópole, com uma sociedade plural.

Além das ferrovias, as rodovias e grandes vias urbanas tiveram papel

fundamental na formação e consolidação de diversos novos bairros e distritos industriais,

consolidando um processo de ocupação de antigos loteamentos que até então não

apresentavam lotes edificados (LANGENBUCH, 1971). A ocupação urbana transformou os

13 Cano (2007) afirma que, além da indústria, o maior nível tecnológico da agricultura paulista, demonstrado com a

capacidade de promover culturas rentáveis alternativas ao café, contribuiu para consolidar a competitividade dos

produtos paulistas no mercado nacional.

14 Prado Junior (1972) relata, nos anos 1950, o alcance da rede urbana de São Paulo, já à época: “Não são portanto as

riquezas da região onde se situa São Paulo, riquezas naturais inexistentes, que estão na base do desenvolvimento da

cidade. É a outros fatores que São Paulo deve o seu progresso. Um sobretudo, que em última análise explica e

condiciona os demais, e que é a posição relativa que a cidade ocupa no conjunto do sistema econômico, político e social

de que é o centro geográfico natural e necessário. Sistema que abrange uma grande região e engloba não apenas o

Estado de São Paulo, com os seus nove milhões de habitantes e seu considerável desenvolvimento, mas ainda zonas

importantes de Estados vizinhos que giram hoje na órbita paulista; o Triângulo Mineiro, o norte do Paraná, o sul de

Mato Grosso; e mesmo, até certo ponto, o longínquo sul de Goiás”.

Infraestrutura e planejamento na Metrópole de São Paulo: entre as escalas regionais e o impacto local. 31

trechos iniciais das rodovias em corredores urbanos de usos diversos. Estes processos

contribuíram para a formação de uma mancha urbana contínua e compacta que

incorporou antigos núcleos urbanos isolados e que proporcionou a conurbação entre

municípios. Como resultado, a expansão urbana configurou a convivência de usos

diversos, habitações e indústrias, em um mesmo território sem uma estrutura urbana

consolidada de circulação e transporte.

Apesar de se conformar como uma mancha contínua, a metrópole se estruturava