Município, federação e educação: história das instituições e das idéias políticas no Brasil por Gilda Cardoso de Araujo - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

GILDA CARDOSO DE ARAUJO

MUNICÍPIO, FEDERAÇÃO E EDUCAÇÃO: HISTÓRIA DAS

INSTITUIÇÕES E DAS IDÉIAS POLÍTICAS NO BRASIL

SÃO PAULO

2005

GILDA CARDOSO DE ARAUJO

MUNICÍPIO, FEDERAÇÃO E EDUCAÇÃO: HISTÓRIA DAS

INSTITUIÇÕES E DAS IDÉIAS POLÍTICAS NO BRASIL

Tese apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Educação da Faculdade de

Educação da Universidade de São Paulo

como requisito parcial para obtenção do

Grau de Doutor em Educação, na área de

concentração Estado, Sociedade e

Educação.

Orientador: Prof. Dr. Romualdo Luiz Portela

de Oliveira

São Paulo

2005

1

GILDA CARDOSO DE ARAUJO

MUNICÍPIO, FEDERAÇÃO E EDUCAÇÃO: HISTÓRIA DAS

INSTITUIÇÕES E DAS IDÉIAS POLÍTICAS NO BRASIL

Tese apresentada ao programa de Pós-Graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo como requisição parcial para obtenção do grau de Doutor em Educação na área concentração Estado, Sociedade e Educação.

Aprovada em 28 de junho de 2005

COMISSÃO EXAMINADORA

_______________________________________________

Prof. Dr.Romualdo Luiz Portela de Oliveira

Universidade de São Paulo

Orientador

_______________________________________________

Prof. Dr. Carlos Roberto Jamil Cury

Universidade Federal de Minas Gerais

_______________________________________________

Prof. Dr.Celso de Rui Beisiegel

Universidade de São Paulo

_______________________________________________

Profª Drª Lisete Regina Gomes Arelaro

Universidade de São Paulo

________________________________________________________

Prof. Dr. Luiz Antônio Cunha

Universidade Federal do Rio de Janeiro

2

Aos meus pais, pessoas a quem sempre amei,

mas que aprendi a conhecer e a re-conhecer há

pouco tempo. Ambos me ensinaram, ao modo

deles e muitas vezes sem querer, que “...é

preciso ter força, é preciso ter raça e é preciso

ter gana, sempre”.

3

Agradecimentos

À minha família querida, particularmente aos meus irmãos Renato e Alexandre e à

minha cunhada Letícia, pelo apoio incondicional em absolutamente tudo o que foi

preciso.

Às minhas amigas “na saúde, na doença, na alegria, na tristeza, na riqueza e na

pobreza” Malú Ferreira da Silva e Magna Cristina Ferreira Fraga. Apoiaram-me nos momentos de crise, riram dos meus devaneios “semineuróticos” e foram co-autoras

desse trabalho ao abrir mão, muitas vezes, das horas de lazer para digitar, fazer acertos e imprimir material, entre outras coisas.

Aos amigos Márcia Maria Rodrigues e Sandro Bastos de Sousa pela amizade

duradoura e pelo incentivo permanente na difícil trajetória de elaboração da tese.

À minha mais antiga e fiel amiga Núbia Faria Spinassé por todo o carinho, atenção e troca nesses 18 anos de “irmandade”. À Girlene Gobete que chegou nas nossas

vidas com o mesmo espírito de lealdade, de solidariedade e de fraternidade.

À amiga Maria do Carmo Paoliello, pela torcida e pelo auxílio sempre presentes, na troca de textos e de idéias. Não é difícil, com a Carminha, entender o significado de generosidade.

À Valdelaine Rosa Mendes, colega de doutorado com quem partilhei meses felizes

de moradia em São Paulo e que, com sua amizade, tornou meus dias mais suaves

durante o período de cumprimento dos créditos.

À amiga Patrícia Schwab, que se dispôs a gastar todo o seu tempo livre, colocando os meus papéis em ordem e, em conseqüência, ajudando a colocar a minha vida

nos trilhos. Foi dela, geógrafa, que ganhei uma bússola que mantenho sempre perto do computador para “me orientar”.

4

À amiga Sabrina Moehlecke por ter permitido a “invasão” de sua privacidade ao me hospedar “compulsoriamente” em sua casa durante todo o período do trecho

“Vitória- São Paulo- Vitória”. Dessa invasão, permaneceu uma amizade e um carinho grandes que permitiram muitas conversas não só sobre tese, como também sobre

“...coisas sobre o céu, a terra e o ar”.

À amiga Nágila Jabour Zambom e aos amigos Francisco José Soares Costa e

Ronaldo Marangoni Júnior, que inúmeras vezes foram “aonde eu deveria ir, para eu estar aonde precisava ir” com a maior alegria e boa vontade.

Ao Elton Magno Moreira Quadros, que me ajudou a consolidar os objetivos para os

quais esse doutorado seria o meio fundamental e também pela amizade que ajuda a

colocar as idéias e as coisas “quase” nos seus lugares.

À Nádia Peres, amiga de longa data, que não vê problema em nada e sempre que

existe problema mesmo resolve com a maior generosidade e simplicidade. Essa generosidade e simplicidade permitiram a finalização do trabalho com maior

tranqüilidade.

Ao Fernando Costa pelas conversas fraternas sobre a tese e pelos livros

emprestados e não devolvidos ainda.

À Amélia Trancoso, a “mulher de verdade”, que cuida para que tudo, absolutamente, funcione bem na minha casa.

À Vó Daria e à Tia Adelaide que sempre me lembram que um título não faz ninguém

melhor.

À Cassiana, Rosani, Karolzinha, Mary e Silvana que surgiram para me socorrer em

momentos de total complicação, permitindo que a caminhada prosseguisse.

À Edna e ao Miguel, um dos casais mais legais que conheço, que torceram o tempo

todo e ainda se dispuseram a também ajudar num dos momentos mais críticos do

trabalho.

5

À Graziela e ao seu pai muito querido, “Seu Aristides”, que me socorreram num

momento em que havia perdido a direção.

Aos funcionários do IBGE, unidade Vitória, que me atenderam com carinho e

dedicação todas as vezes que precisei consultar sua base de dados.

Às Faculdades Associadas do Espírito Santo (FAESA) e a todos os seus

professores, funcionários e alunos, pelo apoio no meu projeto de doutoramento.

À CAPES pelo investimento nesta pesquisa.

Aos colegas e alunos do Centro de Educação da Universidade Federal do Espírito

Santo, pela compreensão e apoio que me permitiram condições de finalizar o

trabalho.

Aos professores Carlos Roberto Jamil Cury e Celso de Rui Beisiegel, que

participaram da banca de qualificação e, com muita generosidade, ofereceram

valiosas contribuições para a condução do trabalho de pesquisa.

Enfim, ao meu “queridíssimo” orientador que com sua confiança, estímulo, atenção, paciência, bom humor e amizade, permitiu que eu desenvolvesse este trabalho com

autonomia, condição imprescindível para que essa tarefa fosse realizada com

satisfação.

6

“A teoria sem a história é vazia; a

história sem a teoria é cega”

Immanuel Kant

7

RESUMO

Trata-se de pesquisa teórica, de natureza histórica e conceitual, que analisa a

configuração das instituições políticas municipais e federativas, a forma de

assimilação dessas instituições políticas no Brasil e como se articularam à

organização da educação nacional. Busca-se analisar como as idéias de município e de federação e a organização da educação foram se configurando no cenário

político e institucional brasileiro e como ganharam materialidade a partir da

promulgação da Constituição Federal de 1988, que representou o ponto de

convergência entre essas instituições políticas e a organização do ensino brasileiro.

Com base no aporte teórico da Ciência Política, o trabalho discute os fundamentos conceituais e históricos da relação entre federalismo, poder local e educação, a partir da idéia original de federação concebida pelos fundadores do federalismo

norte-americano – James Madison, Alexander Hamilton e John Jay -, dos conceitos

de democracia de Alexis de Tocqueville e da idéia de federação total de Pierre-

Joseph Proudhom, indicando a inadequação da associação direta que geralmente é

feita entre regime federativo, descentralização e democratização. Partindo dessa constatação, o trabalho analisa a instituição municipal desde as suas origens em Roma -passando por seu funcionamento em Portugal- até a sua implantação em

terras brasileiras, para comprovar que as instituições políticas municipais,

transplantadas para o Brasil, não tinham o princípio basilar da autonomia local

presente nas comunas européias, como no caso do self-governement anglo-

saxônico. Com essas evidências históricas, discutimos a organização do ensino, no que se refere à oferta de instrução elementar, em sua relação com as instituições políticas municipais e federativas, indicando a construção puramente ideológica – e também idealista – do discurso municipalista brasileiro desde a década de 1940, que foi retomado com vigor por ocasião do debate constituinte da década de 1980.

Nesse debate, foi completamente desconsiderada toda uma tradição de pensamento

político sobre a organização do Estado brasileiro que remonta à tradição liberal e descentralizadora de Tavares Bastos e Rui Barbosa, ao separatismo como solução

dos conflitos entre centralização e descentralização política e à tradição autoritária e nacionalista do pensamento de Alberto Torres e de Oliveira Vianna, analisadas

nesse trabalho para mostrar que o debate considerado pioneiro sobre a

municipalização do ensino, entre Anísio Teixeira e Carlos Correa Mascaro, omitia essas tradições como se a organização do ensino em bases municipais estivesse

descolada do debate sobre a organização do Estado brasileiro, omissão esta que

marcará também o debate sobre a temática da década de 1980 até os nossos dias.

As conclusões apontam para a necessidade de situar a descentralização

municipalista atual no quadro mais amplo das contradições e complexidade do

federalismo brasileiro.

Unitermos: municipalização, federalismo, direito à educação, descentralização do ensino, organização do ensino, liberalismo, autoritarismo, separatismo.

8

ABSTRACT

This is a theoretical research, of historical and conceptual nature, which analyzes the configuration of municipal and federative political institutions, the way these political institutions were assimilated in Brazil and how they were articulated to the

organization of national education. The text analyzes how the municipal and

federative ideas and the organization of education have been formed in the Brazilian political and institutional scenario and how they have gained materiality since the enactment of the Federal Constitution of 1988, that represented the convergence

point between these political institutions and the organization of Brazilian education.

Based on the theoretical contribution of Political Science, this paper discusses the conceptual and historical basis of the relation between federalism, local power and education, based on the original idea of federation conceived by the founders of North-American federalism – James Madison, Alexander Hamilton and John Jay –,

on the concepts of democracy of Alexis de Tocqueville and on the idea of total

federation of Pierre-Joseph Proudhom, indicating the inadequacy of direct

association which is generally made between the federative system, decentralization and democratization. Based on this verification, this paper analyzes the municipal institution beginning at its origins in Rome – passing through its application in Portugal – until its implantation in Brazilian lands, to prove that the municipal political institutions, transplanted to Brazil, didn’t have the essential principle of local autonomy present in the European communes, as in the case of Anglo-Saxon self-government. Based on these historical evidences, we discuss the organization of education, regarding the offer of elementary schooling, in its relationship with the municipal and federative political institutions, indicating the purely ideological – and also idealistic – construction of Brazilian municipalist speech in the 40’s, which was vigorously retaken at the time of the constituent debate in the 80’s. The tradition of political thought regarding the organization of the Brazilian State was completely disregarded during the mentioned debate, which goes back to the liberal and

decentralizing tradition of Tavares Bastos and Rui Barbosa, to the separatism as a solution for the conflicts between political centralization and decentralization and to the authoritarian and nationalistic tradition of Alberto Torres and Oliveira Vianna. The above was analyzed in this paper to show that the debate, between Anísio Teixeira and Carlos Correa Mascaro, which is considered as a pioneer in the municipalization of teaching, has omitted these traditions as if the organization of teaching in

municipal areas was disconnected from the debate on the organization of the

Brazilian State – this omission will also mark the debate on this theme during the 80’s up to the present date. The conclusions point towards the need to place the current municipal decentralization within the larger picture of contradictions and complexity of the Brazilian federalism.

Key Words: municipalization, federalism, right to education, decentralization of education, organization of education, liberalism, authoritarianism, separatism.

9

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Ensino primário matrícula geral de 1871 a 1930 ................................24

Tabela 2 - Matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa -

1932 - 1940 ..........................................................................................25

Tabela 3 - Crescimento da matrícula geral no ensino primário por dependência

administrativa - 1932 - 1940 .................................................................25

Tabela 4 - Ensino primário na década de 1930 - participação na oferta geral de

matrícula por dependência administrativa.............................................27

Tabela 5 - Matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa -

1941 - 1950............................................................................................29

Tabela 6 - Crescimento da matrícula geral no ensino primário por dependência

administrativa - 1941 - 1950..................................................................29

Tabela 7 - Ensino primário na década de 1940 participação na oferta geral por

dependência administrativa...................................................................31

Tabela 8 - Matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa -

1951 - 1960............................................................................................32

Tabela 9 - Crescimento da matrícula geral no ensino primário por dependência

administrativa - 1951 - 1960...................................................................33

Tabela 10 - Ensino primário na década de 1950 – participação na oferta geral

de matrícula por dependência administrativa.......................................34

Tabela 11 - Matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa -

1961 - 1970.........................................................................................35

Tabela 12 - Crescimento da matrícula geral no ensino primário por dependência

administrativa - 1961 - 1970................................................................35

10

Tabela 13 - Ensino primário na década de 1960 - participação na oferta geral de

matrícula por dependência administrativa........................................... 36

Tabela 14 - Matrícula geral no ensino de 1º grau por dependência administrativa..38

Tabela 15 - Crescimento da matrícula geral no ensino de 1º grau por dependência

administrativa - 1971 - 1980.................................................................38

Tabela 16 - Ensino de 1º grau na década de 1970 - participação na oferta geral

de matrícula por dependência administrativa.........................................39

Tabela 17 - Matrícula geral no ensino de 1º grau/fundamental por dependência

administrativa - 1981 - 1989....................................................................40

Tabela 18 - Crescimento da matrícula geral no ensino de 1º grau/fundamental

por dependência administrativa - 1981 - 1989........................................41

Tabela 19 - Ensino de 1º grau/fundamental na década de 1980 – participação na

oferta geral de matrícula por dependência administrativa......................42

Tabela 20 - Matrícula geral no ensino fundamental por dependência administrativa

1991 - 2003..............................................................................................43

Tabela 21 - Crescimento da matrícula geral no ensino fundamental por dependência

administrativa - 1991 - 2003....................................................................43

Tabela 22 - Ensino fundamental na década de 1990 - participação na oferta geral

de matrícula por dependência administrativa...........................................45

Tabela 23 - Ensino fundamental na de 2001- 2003 - participação na oferta geral

matrícula por dependência administrativa................................................46

Tabela 24 - Matrículas no ensino obrigatório por dependência administrativa -

1932 -2003................................................................................................47

11

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Matrículas por dependência administrativa - 1932 - 1940..........................26

Gráfico 2 - Ensino primário na década de 1930 - média na oferta geral de matrícula por dependência administrativa ................................................................ 27

Gráfico 3 - Matrícula por dependência administrativa - 1941 -1950.............................30

Gráfico 4 - Ensino primário na década de 1940 - média da participação na oferta

geral de matrícula por dependência administrativa ....................................31

Gráfico 5 - Matrícula por dependência administrativa - 1951 - 1960 ............................33

Gráfico 6 - Ensino primário na década de 1950 - média da participação na oferta

geral de matrícula por dependência administrativa.....................................34

Gráfico 7 - Matrícula por dependência administrativa - 1961 - 1970.............................36

Gráfico 8 - Ensino primário na década de 1960 - média da participação na oferta

geral de matrícula por dependência administrativa.....................................37

Gráfico 9 - Matrícula por dependência administrativa - 1971 - 1980 ...........................39

Gráfico 10 - Ensino de 1.º grau na década 1970 - média da participação na oferta geral de matrícula por dependência administrativa...................................40

Gráfico 11 - Matrícula por dependência administrativa - 1981 - 1989...........................41

Gráfico 12 - Ensino de 1º grau / fundamental na década de 1980 - média

da participação na oferta geral de matrícula por dependência

administrativa ............................................................................................42

12

Gráfico 13 - Matrícula por dependência administrativa - 1990 - 2003 ........................44

Gráfico 14 - Ensino fundamental na década de 1990 - média da participação

na oferta geral de matrícula por dependência administrativa .................45

Gráfico 15 – Ensino fundamental de 2001 a 2003 - média da participação

na oferta geral de matrícula por dependência administrativa ................46

Gráfico 16 - Matrícula no ensino obrigatório por dependência administrativa

- 1932 -2003 ............................................................................................47

13

LISTA DE SIGLAS

ABE - Associação Brasileira de Educação

ABM - Associação Brasileira de Municípios

AEB - Anuário Estatístico do Brasil

AI - 5 - Ato Institucional n.º 5

ANDE - Associação Nacional de Educação

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CEAD - Centro de Estudos Ação Direta

CEBRADE - Centro Brasil Democrático

FMI - Fundo Monetário Internacional

FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

FNEP- Fundo Nacional do Ensino Primário

FPE - Fundo de Participação dos Estados

FPM - Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEF - Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do

Magistério

IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio

Teixeira

LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MEC - Ministério da Educação

PCB - Partido Comunista Brasileiro

14

PRP - Partido Republicano Paulista

PRR - Partido Republicano Rio-Grandense

SEJA - Serviço de Educação de Jovens e Adultos

UNDIME - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação

15

SUMÁRIO

1

INTRODUÇÃO......................................................................................... 19

1.1 A EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS NA ETAPA ELEMENTAR DE

ESCOLARIZAÇÃO: ESTADUALIZAÇÃO E MUNICIPALIZAÇÃO DO

ENSINO ................................................................................................... 22

1.2 MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO: O DEBATE E A PRODUÇÃO

ACADÊMICA ........................................................................................... 48

1.2.1 A Configuração do Debate ...................................................................

48

1.2.2 A Produção Acadêmica ........................................................................

64

1.2.3 Município e Federação: Uma Articulação Necessária........................

72

1.2.4 O Federalismo: Esse Nosso Desconhecido .......................................

77

1.3

FEDERALISMO, PODER LOCAL E EDUCAÇÃO: O QUE INFORMAM

OS CLÁSSICOS ..................................................................................... 81

1.3.1 Por que os Clássicos? ...........................................................................

81

1.3.2 Federalismo e Poder Local nos Estados Unidos: A Origem..............

84

1.3.3 Federalismo, Poder Local e Educação Em “A Democracia na

América” .................................................................................................. 96

1.3.4 O Federalismo Total de Proudhon: O Equilíbrio entre Autoridade e

Liberdade................................................................................................

103

1.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE UMA HISTÓRIA DAS IDÉIAS E DAS

INSTITUIÇÕES POLÍTICAS ARTICULADA À ORGANIZAÇÃO DA

EDUCAÇÃO: NOTAS METODOLÓGICAS.............................................. 110

2

INSTITUIÇÕES POLÍTICAS: MUNICIPALISMO E FEDERALISMO ....

115

2.1

DA TRADIÇÃO ROMANA À PORTUGUESA: O MUNICÍPIO COMO

INSTITUIÇÃO DE CONTROLE DA VIDA LOCAL................................... 115

2.2

O MUNICÍPIO PORTUGUÊS CHEGA AO BRASIL

129

.................................

2.3

BRASIL IMPERIAL: MUNICÍPIO E FEDERAÇÃO NO

141

DEBATE..............

2.4

“AMOR-PRÓPRIO“ ESTADUAL: REGIONALISMO E

CONFIGURAÇÃO DA FEDERAÇÃO

153

BRASILEIRA............................................................

16

2.5 O RECUO DA FEDERAÇÃO OLIGÁRQUICA E O ESTADO

NACIONALISTA DE

159

VARGAS..................................................................

2.6 RECONSTITUCIONALIZAÇÃO

DO PAÍS E MUNICIPALISMO: A

CONFIGURAÇÃO DA FEDERAÇÃO TRIDIMENSIONAL....................... 163

2.7

O REGIME MILITAR: RECUO DA FEDERAÇÃO

171

TRIDIMENSIONAL.....

2.8

NOVA REPÚBLICA, PROCESSO CONSTITUINTE E RETOMADA DA

FEDERAÇÃO TRIDIMENSIONAL ........................................................... 174

3

MUNICÍPIO, FEDERAÇÃO E EDUCAÇÃO: INSTITUIÇÕES

POLÍTICAS. ............................................................................................. 179

3.1

A RELAÇÃO ENTRE MUNICÍPIO E EDUCAÇÃO: ORIGENS ............... 179

3.2 COLONIZAÇÃO E INSTRUÇÃO NO BRASIL: A ASSOCIAÇÃO

ENTRE O ESTADO PORTUGUÊS E A IGREJA CATÓLICA 187

...............................

3.3 CONSTITUIÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO E A ORGANIZAÇÃO DA

EDUCAÇÃO NACIONAL: OS DESAFIOS DAS DESIGUALDADES

REGIONAIS E DA INSTRUÇÃO PRIMÁRIA........................................... 190

3.4 REPÚBLICA, FEDERALISMO E A OMISSÃO ESTATAL QUANTO À

OFERTA DE INSTRUÇÃO ELEMENTAR................................................ 201

3.5 A ERA VARGAS: RECUO DA FEDERAÇÃO OLIGÁRQUICA E

NACIONALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO ..................................................... 214

3.6 FEDERAÇÃO

TRIDIMENSIONAL E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO

DE BASE DUAL: O PARADOXO DA DISPUTA...................................... 220

3.7 REGIME MILITAR: MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO COMO

ESTRATÉGIA DE CENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E

222

ADMINISTRATIVA..

4

MUNICÍPIO, FEDERAÇÃO E EDUCAÇÃO: IDÉIAS POLITICAS.......... 230

4.1 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E EDUCAÇÃO NO

LIBERALISMO DE TAVARES BASTOS.................................................. 231

4.2 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E EDUCAÇÃO NO

LIBERALISMO DE RUI BARBOSA.......................................................... 237

4.3 JOÃO ALBERTO SALES E A PÁTRIA PAULISTA: O SEPARATISMO

COMO SOLUÇÃO PARA A CRISE DO IMPÉRIO E PARA A

ORGANIZAÇÃO POLÍTICA E ADMINSTRATIVA .................................. 252

17

4.4 JÚLIO DE CASTILHOS E A “REPÚBLICA RIO - GRANDENSE”:

SEPARATISMO E POSITIVISMO NA AÇÃO POLÍTICA

REPÚBLICANA......................................................................................... 260

4.5 FEDERAÇÃO E O PROBLEMA DA ORGANIZAÇÃO NACIONAL: O

NACIONALISMO DE ALBERTO TORRES............................................ 274

4.6 OLIVEIRA

VIANNA

E

A CRÍTICA AO IDEALISMO LIBERAL E AO

“MARGINALISMO” DAS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS............................ 280

4.7

ANÍSIO TEIXEIRA E A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO ..................... 294

4.8 CARLOS CORREA MASCARO E A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO

EM SÃO PAULO ...................................................................................... 302

5

CONCLUSÕES ........................................................................................ 306

6

REFERÊNCIAS......................................................................................... 318

18

1 INTRODUÇÃO

Num momento em que a municipalização parece ter-se esgotado como tema de

pesquisas sobre a sua pertinência e ter-se direcionado mais para a questão dos

seus impactos, num momento também em que parece consagrada como um dos

eixos das políticas educacionais, principalmente a partir de 1996, com a implantação do Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério

(FUNDEF), cujos mecanismos induzem à municipalização, é aparentemente

redundante mais uma tese que se proponha a trazer a temática à tona (ainda e mais uma vez).

A produção na área de políticas educacionais indica dezenas de teses e

dissertações sobre o tema, além de mais algumas dezenas de artigos publicados em periódicos. Do ponto de vista político, as matrículas no ensino fundamental estão praticamente municipalizadas, com mais da metade dos alunos matriculados nessa

esfera administrativa.

Diante desse quadro, parece anacronismo abordar mais uma vez o tema. Assim,

duas questões se impõem logo de início: 1 - por que mais um estudo sobre a

municipalização do ensino? 2 - Para que mais um estudo sobre a municipalização do ensino?

Em relação à motivação e às finalidades deste trabalho, passou longe a nossa

pretensão de realizar um estudo sobre os impactos do processo de municipalização em nível local ou regional, como habitualmente vem ocorrendo na área. Nosso

objetivo foi traçar um quadro conceitual e histórico do processo de municipalização, considerando o município e a federação como instituições políticas, bem como a

relação dessas instituições políticas com a organização da educação como uma

tarefa do Estado nacional.

Essa opção por uma abordagem sobre os fundamentos (conceitos e história)

decorreu principalmente da crença na necessidade de inversão de uma tendência

pragmática marcante nos estudos sobre a descentralização municipalista, o que

configurou um processo em que a municipalização do ensino parece estar

19

descolada dos problemas relativos ao Estado e à sua organização política e

administrativa.

Dessa forma, mais do que respostas, buscamos no passado a complexidade e as

contradições da relação entre as três categorias deste trabalho: município, federação e educação. Diante de complexidades e contradições, as respostas são sempre

instáveis e provisórias.

Podemos dizer que este trabalho consistiu num esforço de desnaturalização ou de

estranhamento em relação às abordagens sobre o tema da municipalização do

ensino com base na análise de sua trajetória histórica e de sua articulação com a configuração do Estado federativo brasileiro e da obrigação do município oferecer a etapa obrigatória de escolarização.

Nessa perspectiva histórica e conceitual, estruturamos o trabalho em quatro

capítulos. O primeiro trata da definição da temática em relação a três aspectos

básicos: 1 - a descrição da evolução das matrículas na etapa obrigatória de

escolarização, de 1932 a 2003, por dependência administrativa, constatando a

magnitude recente do processo de municipalização; 2 - a análise do debate e da

produção acadêmica sobre a questão da municipalização do ensino no Brasil e 3 - a análise teórica da relação entre poder local, federação e educação, mediante as

abordagens clássicas dos formuladores do federalismo (James Madison, Alexander

Hamilton e John Jay), a discussão sobre democracia de Alexis de Tocqueville e a

proposta radical de federação de Pierre-Joseph Proudhon. A partir desses

elementos, problematizamos a relação entre federação e poder local, principalmente pela associação que normalmente é feita entre descentralização federativa e

democracia.

No segundo capítulo, buscamos as origens conceituais e históricas da instituição municipal desde Roma até a sua transplantação para o Brasil e a sua inserção na

organização federativa, procurando apreender as ambigüidades, dilemas,

contradições e equívocos dessa trajetória. Constatamos que o municipalismo

brasileiro, contrariando o que normalmente é apontado, não serviu aos princípios de autonomia local próprios do self-governement, ao contrário, foi, por reiteradas vezes, 20

um braço político da centralização do poder. Daí ter sido completamente relegado pelos ideais federalistas brasileiros ao final do século XIX.

A organização do ensino e sua articulação com o municipalismo e, posteriormente, com o federalismo brasileiro foram abordadas no terceiro capítulo, em que

discutimos o movimento pendular entre centralização e descentralização política e administrativa, em seus aspectos relativos à oferta de instrução elementar. Marcada pelas ambigüidades, dilemas, contradições e equívocos do municipalismo e do

federalismo no Brasil, a organização do ensino traduziu o movimento pendular entre centralização e descentralização característico do Estado brasileiro e, desde o início, desconsiderou a questão das desigualdades regionais na oferta de educação

elementar que permanece como a grande questão a ser resolvida pelas políticas

públicas de educação atuais.

No último capítulo, analisamos como o município, o federalismo e a educação foram teórica e politicamente debatidos por figuras brasileiras expressivas da tradição liberal (Tavares Bastos e Rui Barbosa), da tradição evolucionista e positivista

(Alberto Sales e Júlio de Castilhos) e da tradição autoritária e nacionalista (Alberto Sales e Oliveira Vianna) para situar o debate pioneiro sobre a municipalização do ensino entre Anísio Teixeira e Carlos Correa Mascaro, no quadro mais amplo e

complexo do debate sobre a organização do Estado brasileiro. A idéia desse

capítulo é mostrar que o tema da organização da educação nacional sempre esteve

estreitamente vinculado ao tema da organização do Estado nacional e, nesse

sentido, buscamos superar uma certa tradição, na área de educação, em situar o

debate sobre a descentralização do ensino a partir dos pressupostos da Escola

Nova ou de Anísio Teixeira.

Vale ressaltar que buscamos dialogar com essas diferentes tradições de

pensamento político, em seus próprios marcos de referência, e que, portanto,

examinamos as instituições a partir das mesmas formulações teóricas que as

conceberam e não mediante escolhas teóricas contrárias aos princípios basilares

dessas instituições políticas. Não se trata, assim, de um trabalho de oposição ou de contraposição, mas simplesmente de problematização.

21

Dessa forma, pretendemos discutir, neste estudo, as seguintes questões: 1 - como se configuraram historicamente as instituições políticas municipais e federativas? 2 -

como essas instituições políticas foram assimiladas no Brasil? 3 - como essas

instituições políticas se articularam à organização da educação nacional? 4 - como as idéias de município, de federação e de organização da educação foram se

configurando no cenário político e institucional brasileiro e como ganharam

materialidade?

As conclusões indicam a organização de um sistema de educação de base

federativa e municipalista, a partir de 1988, que desconsiderou o rico debate sobre a complexidade e as contradições das instituições municipais e federativas no

Brasil, bem como desprezou os efeitos dessa complexidade e dessas contradições

para a educação nacional.

1.1 A EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS NA ETAPA ELEMENTAR DE

ESCOLARIZAÇÃO: ESTADUALIZAÇÃO E MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO

Os dados sobre educação aqui apresentados foram extraídos dos Anuários

Estatísticos do Brasil (AEBs) e de outras agências que os antecederam, como a

Diretoria-Geral de Estatística e o Instituto Nacional de Estatística. Essas informações foram compiladas numa recente e valiosa publicação do IBGE, intitulada

“Estatísticas do Século XX” (IBGE, 2003), que traz dados sobre a educação dos 25

números dos AEBs, desde o primeiro número, relativo aos anos de 1908 a 1912

(mas publicados apenas entre 1916 e 1927) até o AEB de 1998.

Pretendemos neste capítulo reconstituir a evolução quantitativa das matrículas por dependência administrativa ao longo do século XX e verificar a participação dos

níveis federal, estadual, municipal e particular na ampliação da oferta de educação elementar. Excetuando-se o período de 1913-1926, em que não houve coleta de

informações, é possível configurar um quadro da evolução das matrículas por

dependência administrativa e constatar o papel dos entes federados (União, Estados e Municípios) na oferta da etapa elementar de escolarização (ensino primário, ensino de 1o grau e ensino fundamental).

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No primeiro AEB, publicado entre 1916 e 1927, os dados relativos à educação

referem-se ao ensino no Distrito Federal. Nos AEBs posteriores, os dados sobre

matrícula são apresentados para o Brasil e desagregados por dependência

administrativa, o que permite analisar a evolução das matrículas quanto à sua oferta pelos níveis federal, estadual, municipal e particular. Como nos interessa

particularmente destacar a evolução das matrículas na etapa elementar de

escolarização, ou seja, aquela prescrita como obrigação dos poderes públicos,

vamos deter-nos às matrículas no ensino primário (até 1971) e de 1o grau e

fundamental (após essa data)1, nos concentrando na variável matrícula por

dependência administrativa, enfatizando a participação federal, estadual, municipal e particular.

As estatísticas sobre a situação do ensino no Brasil surgiram nos anos 1900, com a publicação dos Anuários Estatísticos Brasileiros pela Diretoria Geral de Estatística e pelo Instituto Nacional de Estatística, que posteriormente foram incorporados e

assumidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), fundado em 1936. Nas primeiras publicações desses anuários, entre 1916 e 1927 (relativas aos anos de 1908 a 1912), o ensino brasileiro estava organizado conforme a

interpretação corrente da Constituição de 1891. Assim, havia uma extrema

descentralização, pois aos estados cabia a oferta de ensino primário, remontando à organização do ensino configurada pelo Ato Adicional de 1834. Os Anuários

relativos aos anos de 1908 a 1912 traduzem essa descentralização de caráter

fragmentador, visto que os dados relativos ao ensino são apenas do Distrito Federal, não representando em absoluto a diversidade da situação do ensino nos demais

estados e municípios brasileiros.

Em que pese à ausência de estatísticas sobre o ensino primário por dependência

administrativa, existem dados que mostram uma notável expansão na oferta desse

1 Uma das grandes dificuldades em elaborar séries históricas sobre a evolução de matrículas do sistema educacional do Brasil são as mudanças e as descontinuidades das categorias usadas, não só por força das alterações na legislação, como no caso da Lei n. 5.692/71, que integrou o ensino primário com o ginásio, introduzindo o ensino de 1o grau, mas também na própria forma de apresentação dos dados. Até 1950, por exemplo, no ensino primário geral estavam incluídos o ensino pré-primário, o primário (comum e supletivo) e o complementar (pré-vocacional e vocacional). De 1955 em diante foram registrados os dados apenas do ensino primário comum.

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nível de ensino desde o final do período imperial. Essa expansão torna-se mais

acentuada ao final da década de 1920, coincidindo com o final da Primeira

República (1930).

Tabela 1 – Ensino primário geral – matrícula de 1871 a 1930.

Anos

Matrícula Geral

Crescimento Absoluto

Crescimento Percentual

1871

138.232 -

-

1872

139.321 1.089

0,78%

1873

164.171 24.850

17,8%

1874

172.547 8.376

5,1%

1875

172.802 255

0,14%

1876

134.422 -

38.380

-22,21%

1882

209.374 74.952

55,8%

1883

221.950 12.576

6,0%

1884

232.598 10.648

4,8%

1888/1889

258.802 26.204

11,3%

1907

638.378 379.576

146,6%

1920

1.250.729 612.351

95,9%

1927

1.783.571 532.842

42,6%

1928

2.052.181 268.610

15,0%

1929

2.057.618 5.437

0,26%

1930

2.084.954 27.336

1,3%

Como pode ser observado na Tabela 1, de 1871 a 1930, ou seja, em quase 60 anos,

a matrícula no ensino primário passou de 138.232 para 2.084.954, representando

um aumento percentual na oferta de ensino primário de mais de 1.500%. Dessa

forma, de milhares de matrículas, passou-se, em pouco mais de meio século, à casa dos milhões, basicamente pelo desempenho das províncias, durante o Império, e

dos estados, após a Proclamação da República, visto que, por força da interpretação conferida ao Ato Adicional de 1834 e à Constituição de 1891, o ensino primário era atribuição dessa esfera administrativa.

A partir de 1932, esse movimento de expansão das matrículas no nível elementar

teve continuidade. Contudo podemos obter dados sobre a oferta por dependência

administrativa, o que permite analisar a participação dos entes federados na

prestação dos serviços educacionais para a população brasileira. Para efeito de

exposição, preferimos dividir a análise por décadas. Assim, temos as Tabelas e os Gráficos correspondentes relativos às décadas de 1930, 1940, 1950, 1960, 1970,

1980 e de 1991 em diante.

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Pelas Tabela 2 e 3 e pelo Gráfico 1, que indicam o movimento das matrículas de

1932 a 1940, é possível observar a expressiva participação dos estados na oferta do ensino primário. Com efeito, nesse período de nove anos, os estados ofereceram

continuamente mais vagas no ensino primário, passando de 1.332.898 matrículas

para 1.884.548, um aumento de 551.650, representando um percentual de 41,3%.

No período, os anos em que mais se configurou o aumento das matrículas no nível

estadual foram 1933, ano que antecedeu a promulgação da constituição que

assinalou a educação como direito, e 1938, após a decretação do Estado Novo.

Tabela 2 - Matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa – 1932-1940.

ANO FEDERAL ESTADUAL

MUNICIPAL PARTICULAR TOTAL

1932

2.250 1.332.898 355.527 380.762 2.071.437

1933

3.830 1.450.884 362.491 404.699 2.221.904

1934

3.849 1.500.721 475.516 428.360 2.408.446

1935

3.536 1.560.055 553.442 457.718 2.574.751

1936

2.263 1.623.458 635.733 487.636 2.749.090

1937

3.785 1.688.323 676.259 542.074 2.910.441

1938

4.519 1.798.638 722.690 582.329 3.108.176

1939

7.442 1.861.069 714.999 622.243 3.205.753

1940

7.615 1.884.548 751.336 659.358 3.302.857

Tabela 3 - Crescimento da matrícula geral no ensino primário por dependência administrativa-1932-1940.

ANO FEDERAL % ESTADUAL % MUNICIPAL % PARTICULAR % TOTAL

1932

1933

1.580

70

117.986

9

6.964

2

23.937

6 150.467

1934

19

0

49.837

3

113.025

31

23.661

6 186.542

1935

- 313

- 8

59.334

4

77.926

16

29.358

7 166.305

1936

-1.273

- 36

63.403

4

82.291

15

29.918

7 174.339

1937

1.522

67

64.865

4

40.526

6

54.438

11 161.351

1938

734

19

110.315

7

46.431

7

40.255

7 197.735

1939

2.923

65

62.431

3

-7.691

- 1

39.914

7 97.577

1940

173

2

23.479

1

36.337

5

37.115

6 97.104

25

Década de 1930

2.000.000

1.500.000

FED

EST

1.000.000

MUNIC

Matrícula

500.000