Participação popular em Belém: a experiância do congresso da cidade e do orçamento participativo e.. por Joana da Silva Barros - Versão HTML

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Universidade de São Paulo

Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas

Departamento de Sociologia

Participação popular em Belém

A experiência do Congresso da Cidade e do Orçamento

Participativo e a sociabilidade política brasileira

Joana da Silva Barros

Orientador

Prof. Dr. Francisco de Oliveira

São Paulo, maio de 2012

Universidade de São Paulo

Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas

Departamento de Sociologia

Participação popular em Belém

A experiência do Congresso da Cidade e do Orçamento

Participativo e a sociabilidade política brasileira

Joana da Silva Barros

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia do

Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e

Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, para obtenção de

título de Doutor em Sociologia

Orientador

Prof. Dr. Francisco de Oliveira

São Paulo, maio de 2012

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Sumário

RESUMO .................................................................................................................................................... 6

ABSTRACT ................................................................................................................................................ 7

LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS ....................................................................................................... 8

AGRADECIMENTOS ................................................................................................................................ 9

INTRODUÇÃO | Uma pesquisa e suas questões ......................................................................... 11

O silêncio e outras vozes ............................................................................................................................. 11

O percurso de constituição do campo de pesquisa ........................................................................... 14

CAPÍTULO 1 | Urbano e rural na Amazônia e em Belém ........................................................ 22

Cidade e campo, um debate sobre urbano e rural na Amazônia ................................................. 22

Amazônia, floresta intocada e desabitada: a construção de uma imagem e a ocupação

territorial da região ....................................................................................................................................... 28

Luzes na floresta: os sujeitos da Pan-Amazônia ................................................................................ 37

CAPÍTULO 2 | Belém: o rio, a floresta, a cidade e seus povos – uma história em disputa

.................................................................................................................................................................... 22

Cidade em disputa: os movimentos sociais em Belém .................................................................... 52

Eleições 1996: história subterrânea ou raio em céu azul? ........................................................... 56

CAPÍTULO 3 | O Orçamento Participativo em Belém (1997-2000) .................................... 61

Uma questão e seu campo de discussão ................................................................................................ 61

Os Orçamentos Participativos ................................................................................................................... 67

O Orçamento Participativo em Belém (1997-2000): O primeiro mecanismo de

participação popular e seus desdobramentos ................................................................................ 72

Estrutura e funcionamento do OP, algumas questões ..................................................................... 77

Do OP ao Congresso da Cidade ................................................................................................................. 95

CAPÍTULO 4 | O Congresso da Cidade em Belém (2001-2004) .......................................... 100

Qual a aposta política expressa no Congresso da Cidade? Como se aposta? ........................ 102

A aposta em ato: o funcionamento do Congresso da Cidade, algumas questões e seus

limites ............................................................................................................................................................... 113

O que Belém fala sobre o Brasil .............................................................................................................. 138

CONSIDERAÇÕES FINAIS | Olhar o Brasil desde Belém ........................................................ 141

Subjetivação política: o fio de uma pesquisa ..................................................................................... 141

Desigualdade na sociabilidade política brasileira: outra ponta do fio .................................... 146

Um fio, duas pontas e o nó ........................................................................................................................ 156

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................... 159

Resumo

Esta tese reconstitui a experiência de participação popular ocorrida em Belém do

Pará, durante os anos 1997-2004, através de dois mecanismos de gestão pública, a saber, o

Orçamento Participativo (1997-2000), dedicado prioritariamente à discussão do orçamento

municipal, e o Congresso da Cidade (2001-2004), uma forma mais abrangente de

planejamento participativo que pretendia discutir não só o orçamento, mas também as

políticas públicas de Belém. Argumenta-se aqui que essa experiência de gestão pública

belenense apresenta singularidades em relação à história recente das experiências

participativas brasileiras , tanto no que diz respeito à proposta política que a embasou

quanto ao desenho e ao mecanismo político que ela introduziu na cidade. Procurara-se

demonstrar como, ao trazer para o centro do debate expressões culturais e formas de

organização de grupos e povos que durante a constituição de Belém (e quiçá do Brasil)

estiveram à margem de seu processo de decisão política, a cidade, a memória e a cultura

desses grupos e setores populares – elementos potencializadores e desveladores dos

conflitos e disputas políticas que se entretecem na cidade e pelos sentidos desta – tiveram

papel fundamental na elaboração política que ali se estabeleceu . Os temas e questões

propostos no Congresso da Cidade revelam as tensões vividas nos anos 1990, entre o

processo de democratização do Estado brasileiro, caudatário das lutas e movimentos dos

anos 1980, e a reconfiguração da economia brasileira que transformou a ação estatal no que

concerne às políticas públicas e sociais. A partir da análise do Congresso da Cidade – da

experiência política que fomentou e dos grupos, movimentos e sujeitos que ele articulou –,

argumenta-se ser possível interrogar as formas de sociabilidade política brasileira e,

especialmente, a maneira como a contribuição popular e seu papel político são lidos na

formação social brasileira.

Palavras-chave: Belém (PA), Participação popular, Orçamento Participativo, Congresso da

Cidade, Gestão democrática.

Email: joana.jsb@gmail.com | joanabarros@usp.br

Abstract

This thesis portrays an experience with people’s participation in Belém, Pará, during

the period from 1997-2004, through two forms of public administration structured around

the Participatory Budget (1997-2000), focused mainly on debating the municipal budget,

and the City Congress (2001-2004), which became a broader form of participatory planning

that discussed both the city’s budget and its public policies. We argue that, compared to

other recent participatory experiences in Brazil, this one had singularities related to the

city’s own configuration and to underlying political intentions. The new design and the

political mechanisms introduced in Belém sought to focus public debate on cultural

expressions and organizational approaches for groups and sectors of the people who had

been left out of decision making during the constitution of Belém (and perhaps of Brazil).

To that end, the city and the groups’ and sectors’ memory and culture played a fundamental

role in the policy-making process that emerged, as they intensified and highlighted political

conflicts and disputes long interwoven into the city and its meanings. The themes and

issues raised at the City Congress revealed tensions prevailing in the 1990s, between

Brazil’s overall process of democratization, coming out of struggles and movements

through the 1980s, and the reconfiguration of its economy, which redefined the role of the

state vis-à-vis public and social policies. Our analysis of the City Congress, of the political

experience it provided and of the groups, movements and players it mobilized sheds light

on issues such as forms of political sociability in Brazil and, particularly, how the

contribution and the political role of people’s movements are interpreted as part of Brazil’s

social formation.

Key words: Belém (PA), people’s participation, participatory budget, City Congress,

democratic administration

Email: joana.jsb@gmail.com | joanabarros@usp.br

Lista de tabelas e gráficos

Tabela 1 - População total entre 1872 e 2010 ................................................................................... 23

Tabela 2 - População Total, Urbana e Rural entre 1960 e 2010 .................................................. 23

Tabela 3 - Distribuição dos municípios e da população segundo faixas populacionais,

2010 .................................................................................................................................................................... 26

Tabela 4 - Evolução da população total da Região Metropolitana de Belém, 1991, 1996,

2000 e 2010 .................................................................................................................................................... 47

Tabela 5 - Distribuição do Orçamento Participativo por Região, 1997-2000 ........................ 71

Tabela 6 - Proporção do orçamento global deliberada no OP (1997-2000) ........................... 88

Tabela 7 - Proporção dos Investimentos deliberada no OP (1997-2000) ............................... 89

Grafico 1 - Evolução da receita própria do município de Belém, 1996-2003 ....................... 118

Tabela 8 - Evolução da participação da população nas instâncias do Orçamento

Participativo e do Congresso da Cidade (1997-2004) ................................................................... 124

Agradecimentos

Esta tese foi feita e escrita entre muitas idas e vindas, alguns nascimentos e outras

mortes, e uma mudança. Foi marcada por uma sensação de travessia constante, entre três

cidades, entre vários assuntos e universos diferentes de interlocutores. Travessia. E como

toda travessia ela é devedora de quem fica, de quem nos acompanha e de quem nos recebe

por onde se anda.

Ao Chico, meu orientador, agradeço por ter me recebido na “aldeia dos gauleses” e,

sentados em volta da mesma mesa, pelo diálogo franco e generoso durante todos estes

anos. É um privilégio ver e aprender com sua paixão (como em Gramsci) e rigor intelectual

que reconhece no mundo e na vida dos oprimidos a urgência (como em Benjamim) do

pensamento crítico como arma para sua transformação. E pelas conversas e histórias

deliciosas e coloridas que ouvi.

A Maria Célia com quem aprendi a ouvir, e por seu compromisso com o mundo entre

os homens, pela liberdade que pauta sua relação com seus orientandos, convencida que só o

pensamento e a palavra nascidos neste diálogo são capazes de alcançar e humanizar o

mundo. Pela gentil e leve convivência.

A Cibele que me acompanha desde a entrada no mestrado, pela interlocução

comprometida e atenta, por seu compromisso diário e apaixonado com a universidade, o

ensino, a formação e o pensamento que transforma o mundo. E pelo convívio afetuoso.

Agradeço imensamente aos meus interlocutores em Belém por me receberam e

compartilharam comigo suas histórias e suas apostas, seus julgamentos e sua experiência.

Através de suas falas me aproximei de uma cidade viva, que pulsa e que está em constante

disputa.

A Marinor, amiga querida, que me recebeu em sua casa e na sua família de forma solidária e

generosa, que não sei se poderei um dia retribuir. Obrigada pela acolhida (a mim e aos

meus meninos), pelos sorvetes e pelos chorinhos no Gilson, pela conversa sem reservas e

pela alegria dos reencontros. Ao Otávio que me levou pra caminhar pela cidade e por me

contar histórias vividas por tantos outros cabanos como ele. Ao Luiz Arnaldo pelas

conversas em Belém, em São Paulo e no Rio, sempre apaixonantes e encarnadas que

abriram meus ouvidos e olhos para a floresta. A dona Deusa que me recebeu de forma tão

gentil e com tantas comidas gostosas. Ao Edmilson e a Lucília que, além de me franquearem

acesso a documentos e material sobre a sua experiência em Belém, foram generosos e

solidários em minhas estadas na cidade; e pela convivência camarada em São Paulo.

A Claudio, Chico, Dimitri, Carol, Michelle, Bubble, Laura e Rodrigo, amigos queridos

que conviveram com esta tese no meio de tantas outras coisas da vida, nas conversas na

mesa da cozinha, embolada no dia-a-dia, junto com meninos nascendo e crescendo, que

torceram e por “simplesmente” estarem por perto neste caminhar. À Anna, pelo reencontro;

a Caio, André, Andrea, Maria Rita e Nunes pela parceria e convivência na Peabiru que

alimentou por outras vias esta tese; ao Lucas pela amizade recente e conversas animadas;

ao Marcio pela amizade franca e por não levar a sério minhas sandices; a Joana que me

sacudiu quando eu precisei e me fiz rir das minhas doidices; à Ana Claudia pela convivência

afetuosa e alegre que me tornaram mais leve neste caminho.

A Dalila, pela revisão atenta e cuidadosa que virou uma conversa sobre o texto. Ao

Carlinho, pela disposição de um verdadeiro pesquisador ao me entregar documentos

importantes para consolidação desta pesquisa. Aos Embuscados Diego, Tatiana, Mariana,

Fábio e Guilherme pela leitura coletiva do Rancière.

Ao Darlan e Luisa, que nos acolheram na chegada ao Rio e que tornaram o turbilhão

da mudança mais tranquilo. A Meli, Lívia e Julianna pela convivência alegre e fraterna, que

saltou pra vida. Ao Aercio e Evanildo que leram partes do texto, pela solidariedade no

convívio diário. Aos colegas da Fase, pela compreensão com que me acolheram com uma

tese em escritura.

A Verô pela ajuda solidária e por todo cuidado comigo e com os meninos pra que eu

pudesse escrever. Ao Ray pela torcida, solidariedade e ajuda, em especial neste finalzinho

de escritura da tese. A Rita e Julia, minhas irmãs queridas, presentes de formas diferentes

nesta tese, pelo apoio incondicional a este projeto de vida tão tortuoso que sigo. A Duda,

João, Bernardo e Thiago, meus sobrinhos que nasceram no meio de tudo isto e alegram

nossas vidas. A dona Rosa e Márcia, que cuidaram dos meninos enquanto eu estive em

Belém.

Ao Raul e Francisco, agradeço, mais do que consigo dizer, pela alegria e vivacidade

com que pularam pra dentro da minha vida, pelo amor que disto brotou e por terem

reclamado para que eu acabasse logo esta “chatice de livro”. Ao Gabriel que atravessou mais

uma tese e ficou feliz quando finalmente acabou.

Ao Edson, meu amor, que compartilha comigo as esperanças e sonhos de um mundo

livre e fraterno, que constrói uma vida que não se encerra nos limites do privado e que sabe

que a trajetória condensada nesta tese é parte desta aposta. Obrigado por não me deixar

desistir, pela leitura atenta e generosa e, sobretudo, por me fazer feliz e rir comigo!

Esta pesquisa contou com o CNPq através de uma bolsa de estudos por 36 meses.

A memória, todos nós sabemos, é o combustível que nos faz luz e amanhã.

Subcomandante insurgente Marcos

Mensagem ao II Encontro Americano pela Humanidade e contra o neoliberalismo

Belém, 1999

introdução

Uma pesquisa e suas questões

Conta Luiz Arnaldo1 que decidiu mudar-se para o Pará um dia viajando pelo estado

para acompanhar uma atividade de sua organização política, num ônibus típico do interior

do Brasil: cheio de pessoas, parando em todos os cantos, o que faz a viagem aparentemente

curta levar o dobro do tempo. Estrada ruim, pessoas com pequenos animais vivos dentro do

ônibus, muitas crianças, malas e farnéis para enfrentar o caminho, muita conversa e alguma

agitação. Numa parada do ônibus, entra um garoto, cesta numa mão e um pequeno bolinho

recheado na outra, aguando a boca dos passageiros. “Quem quer sonho...? Quem quer

sonhar. .?” gritava o menino. E seu grito pareceu um convite esperançoso e alegre, em meio

a uma Amazônia desconhecida no coração do Brasil. Luiz Arnaldo mudou-se para Belém e

participou, alguns anos depois, do autointitulado Governo do Povo.

Tão longe, tão perto.

O silêncio e outras vozes

“Você é de Belém.. ?”. Esta é a primeira pergunta que me fazem quando falo sobre meu

“objeto” de estudo de doutorado. Um misto de espanto e desconhecimento, um pouco de

surpresa e uma nota de expectativa pelo suposto “exotismo” do lugar, muitas vezes

aparecem na expressão e nas observações dos interlocutores, dentro e fora da universidade.

Espanto que a minha resposta negativa tende a reforçar.

1 Luiz Arnaldo Campos é cineasta, foi Coordenador de Relações Internacionais do município de Belém, na

gestão Edmilson Rodrigues e um dos elaboradores da recuperação da tradição de luta popular expressa na

Cabanagem.

12

No que concerne ao objeto desta tese, esse espanto revela a ausência de um lugar para

estudos sobre experiências políticas dessa natureza, estudos que não estejam marcados por

uma visão desde o “sul maravilha” – como dizia a lendária personagem Graúna do

cartunista Henfil –, que torna exótico ou folcloriza aquilo que não é seu espelho. Por que

estudar Belém do Pará? Por que estudar algo tão circunscrito a um período de tempo? Qual

o interesse disto para “a” sociologia? Qual a pertinência de um estudo deste tipo no

conjunto da produção sobre participação popular na gestão pública? Belém fala do Brasil?

Estas são algumas das indagações que surgem no contato com o tema desta pesquisa e, mais

que isto, a auxiliam a se posicionar no debate, não como um estudo regional que se dirige ao

centro, mas como uma leitura feita por um olhar que se desloca para alcançar uma

perspectiva ampliada do país, que de outra forma continuaria obscurecida.

Por outro lado, olhando em direção ao próprio conteúdo da experiência de Belém, é

avista-se outra questão: é possível uma experiência política numa cidade que, grosso modo,

podemos concordar, não está no centro econômico dinâmico do Brasil? Esta certamente é

uma questão que me persegue e é perseguida por mim neste trabalho.

A literatura consagrada sobre participação popular na gestão pública ou sobre os

mecanismos de participação pública, em especial nos polos universitários que notadamente

se debruçam sobre o tema, pouco espaço têm dedicado a essa experiência em Belém.

Mesmo se consideramos a produção dispersa nos centros e programas de pós-graduação

espalhados pelo Brasil, apenas na Universidade Federal do Pará há uma produção

acadêmica significativa do ponto de vista numérico sobre os mecanismos de participação

popular que aconteceram em Belém.

Para além de um reclamo, esse silêncio na literatura me chamou atenção. Conhecia a

experiência participação popular em Belém por canais não acadêmicos e, de São Paulo,

acompanhei a gestão no município de Belém entre 2001-2004 que coincidiu com o meu

mestrado neste Departamento sobre população de rua (outro tema silenciado, dentro e fora

dos muros da USP), mas não a via relatada ou analisada nos trabalhos sobre esse campo.

Mesmo na pesquisa que o Cenedic realizou sobre o OP em São Paulo2, da qual participei, a

referência entre os pesquisadores e na bibliografia mobilizada, assim como no imaginário

2 Uma parte dos textos resultantes desta pesquisa está acessível no livro organizado por Francisco de Oliveira

e Cibele Rizek (2007). Ver especialmente para este tema os artigos de Carlos Alberto Bello e Cibele Rizek.

13

dos interlocutores que entrevistamos – agentes sociais engajados na discussão sobre

orçamentos participativos –, a experiência de participação popular em Belém era uma

imagem distante e sem muita consistência. O contraponto imediato a essa imagem fugidia

era e continua a ser a referência à Porto Alegre, que em muitos momentos é tomada como

experiência paradigmática e exemplo prático a ser seguido, ou ainda a de Belo Horizonte,

outro polo importante de acúmulo dos movimentos sociais e experiência municipal de

participação na gestão pública.

Esse silenciamento na literatura abre duas vertentes de pesquisa que eu pretendo

cruzar nesta tese. Por um lado, a discussão do instrumento de democratização da gestão das

cidades e que, portanto, deve dialogar com parte substantiva (e hegemônica) da produção

acadêmica da tanto da sociologia política, que se debruça sobre a história brasileira recente,

quanto da ciência política, que vem discutindo os mecanismos institucionais concernidos

nesse processo, infelizmente num registro cada vez mais normativo e procedimentalista. E

por outra via, um tanto mais tortuosa e certamente menos explorada, a inserção deste

debate sobre a participação política dos pobres e trabalhadores na fortuna crítica da

história dos trabalhadores no Brasil, tentando estabelecer um diálogo com os estudos

daquilo que se consolidou como uma área de conhecimento na sociologia e na ciência

política nomeada como “pensamento social e político brasileiro”.

Este não comparecimento de Belém ao debate sobre a participação popular no Brasil

abre uma possibilidade de interrogação sobre a figuração dos pobres e trabalhadores no

conjunto da produção acadêmica. Em certa medida, este é o interesse que dá suporte e

estrutura a esta pesquisa e às preocupações que ela enfrenta. De forma muito resumida,

está no meu horizonte de questões a discussão sobre como uma dada figuração dos pobres

e dos trabalhadores incide na maneira como se lê a sua participação e ação política. A

reconstituição de um processo de participação popular fora do Centro-sul brasileiro parece

um observatório significativo e um lugar privilegiado a partir do qual estabelecer um

diálogo com esses estudos. Diálogo sempre tenso e, em certa medida, por fora da produção

consagrada na universidade.

O fio condutor das análises empreendidas nesta tese refere-se às discussões propostas

por Jaques Rancière e a compreensão da política como um ato de subjetivação política,

como conflito, como dissenso.

14

[...] a política existe ali onde a contagem das parcelas e das partes da

sociedade é perturbada pela inscrição dos sem-parcela. Ela começa quando

a igualdade de qualquer um com qualquer um inscreve-se como liberdade

do povo. Essa liberdade do povo é uma propriedade vazia, uma propriedade

imprópria pela qual aqueles que não são nada colocam seu coletivo como

idêntico ao todo da comunidade. A política existe enquanto formas de

subjetivação singulares renovarem as formas de inscrição primária da

identidade entre o todo da comunidade e o nada que a separa de si mesma,

quer dizer, da contagem apenas de suas partes (Rancière, 1996: 123).

Esta perspectiva de análise do Congresso da Cidade e do Orçamento Participativo em

Belém distancia-se da embocadura dos trabalhos de análise dos OPs a partir de seu

funcionamento interno e suas formas de institucionalização. Não se trata de menosprezar

ou negar tais dimensões, mas de recolocá-las no debate sobre participação popular,

percebendo-os não apenas como instrumentos ou formas institucionais de democratização

e sim, como experiência pública de subjetivação política (nos termos de Rancière).

Momentos a partir dos quais – esta é a tese principal deste trabalho – é possível

reconsiderar alguns aspectos da história política do Brasil e interrogar as suas dimensões

democratizantes e suas interdições, situando-os no conjunto da formação brasileira, bem

como perceber as singularidades da Amazônia compreendida dentro do território do país –

e por que não, da Amazônia urbana.

Sendo assim, esta tese pretende reconstituir e discutir a experiência de participação

popular ocorrida em Belém do Pará, durante os anos 1997-2004, que se estruturou a partir

do Orçamento Participativo (1997-2000) e, posteriormente, do Congresso da Cidade (2001-

2004) e compreender o que Belém fala sobre as formas de sociabilidade política brasileira.

O percurso de constituição do campo de pesquisa

Este texto está marcado por várias dimensões que o compuseram. Algumas delas

particulares e não públicas, por assim dizer, mas que compõem sua (minha.. ) história;

algumas outras por dimensões políticas de natureza não acadêmica que em certa medida,

15

pressionam as disposições e percursos seguidos em campo. E outras escolhas e um

percurso acadêmico da qual esta tese é parte e também motor.

Das disposições “não acadêmicas” que constituem esta tese é importante dizer que

minha relação com a cidade e com o tema que escolhi para debater extrapola os muros da

universidade. Conheço esta administração de Belém antes de virar meu tema de pesquisa e

muitas pessoas que se tornaram ou já eram meus amigos estiveram envolvidos na sua

gestão. Digo isto por dois motivos: o primeiro é antes de tudo um agradecimento (meio

deslocado), e o segundo que decorre deste é porque sem esta rede de interlocutores e

amigos não seria possível acessar uma parte significativa dos documentos e informações

que juntei nestes anos de pesquisa.

Durante o período que estudo nesta tese, de 1997 a 2004, a Secretaria Municipal de

Coordenação Geral e Planejamento (SEGEP) ficou responsável pela guarda e arquivamento

dos documentos relativos ao Orçamento Participativo e ao Congresso da Cidade. O material

recolhido durante os oito anos da administração que estava sob guarda da SEGEP, foi

catalogado e colocado à disposição do público, com uma estrutura de funcionamento para

pesquisa e consulta. Após a posse do novo prefeito da cidade Dulciomar Costa (PTB), em

2005, essa biblioteca passou por diversos reveses, de enchentes a assalto ao prédio onde

estava abrigada. A cada evento a biblioteca ao invés de ser reconstituída e melhorada,

perdia espaço, ficava com seus documentos molhados ou sem os equipamentos roubados e

assim foi até o acervo ser trancado numa sala da SEGEP, fora do prédio onde funciona a

biblioteca e os outros departamentos dessa secretaria, sem que a bibliotecária ou mesmo o

público tivesse acesso a ele. Assim, não fosse por esta rede de interlocutores e amigos, esta

pesquisa praticamente não existiria. O material que coletei vem de arquivos pessoais dos

entrevistados que, generosamente, além de me contarem sua experiência e partilhar suas

impressões sobre aquele governo, doaram parte de sua memória materializada em folhetos,

cadernos de teses, documentos internos à administração, livros e publicações diversas e,

assim, possibilitaram que eu me aproximasse desse período. Não há outra maneira de

nomear essa disposição que pude experimentar em campo, senão como amizade, tal como

os gregos a concebiam, como aquilo que sustentado pelo discurso fundamenta a vida

pública, fundamenta a política. Hannah Arendt toma essa formulação dos gregos, de

16

Aristóteles especificamente, e acentua a importância e os vínculos entre amizade, discurso e

humanização:

Mas, para os gregos, a essência da amizade consistia no discurso.

Sustentavam que apenas o intercâmbio constante de conversas unia os

cidadãos numa pólis. No discurso, tornavam-se manifestas a importância

política da amizade e a qualidade humana própria dela. Essa conversa (em

contraste com a conversa íntima onde os indivíduos falam sobre si

mesmos), ainda que talvez permeada pelo prazer com a presença do amigo,

refere-se ao mundo comum, que se mantém “inumano” num sentido muito

literal, a menos que seja constantemente comentado por seres humanos.

Pois o mundo não é humano simplesmente por ser feito por seres humanos,

e nem se torna humano simplesmente porque a voz humana nele ressoa,

mas apenas quando se torna objeto de discurso. Por mais afetados que

sejamos pelas coisas do mundo, por mais profundamente que possam nos

instigar e estimular, só se tornam humanas para nós quando podemos

discuti-las com nossos companheiros. Tudo o que não possa se converter

em objeto de discurso – o realmente sublime, o realmente horrível ou

misterioso – pode encontrar uma voz humana com a qual ressoe no mundo,

mas não é exatamente humano. Humanizamos o que ocorre no mundo e em

nós mesmos apenas ao falar disso, e no curso da fala aprendemos a ser

humanos.

Os gregos chamavam essa qualidade humana que se realiza no discurso da

amizade de philantropia, “amor dos homens”, pois se manifesta numa

presteza em partilhar o mundo com outros homens (Arendt, 1987: 31

[grifos no original]).

Através de carta deste Departamento de Sociologia, tentei contato com a SEGEP

buscando acessar o arquivo, onde deveria encontrar as pesquisas feitas durante os anos do

OP e Congresso da Cidade, com perfil de população participante, listas de demandas, os

folhetos e textos base para discussão nas plenárias.. enfim, material primário que seria útil

para consolidação desta tese. Infelizmente, apesar das tentativas formais e informais, não

foi possível acessar o material. O material sobre o Congresso da Cidade que tive acesso na

biblioteca da SEGEP está bastante fragmentado, e foi coletado por iniciativa individual e

17

valorosa da bibliotecária Marly Brito, que, desde o fechamento do arquivo, vem reunindo

material impresso e digital sobre o período e catalogando-o. Somente no começo do ano de

2012 a biblioteca da SEGEP foi reaberta ao público. É preciso registrar que tive acesso a um

acervo grande de documentos digitalizados que me foram fornecidos por José Carlos Matos

Pereira, que trabalhou na SEGEP, outra fonte importante e fundamental para este trabalho.

Essa dificuldade de pesquisa revela mais do que as dificuldades que todo pesquisador

enfrenta em campo. Revela a forma como a história é tratada pelo Estado, num esforço

sistemático de apagar as marcas do passado; neste caso específico, as marcas e a esperança

presentes em um período e numa experiência que é substantivamente diferente da regra

geral de dominação que Belém viveu e vive – ou melhor, vivemos nós.

Importa ainda dizer algo sobre as disposições não acadêmicas que incidem

grandemente sobre as acadêmicas neste trabalho. Este é claramente político no sentido em

que há uma disposição em filiar-se a uma determinada tradição sociológica que percebe (e

realiza) a necessidade de comprometimento da universidade com a sociedade à sua volta,

acolhendo assim as dimensões públicas e politizantes na sua prática e reflexão. Isto não

significa, entretanto, que penso a universidade como um lugar de panfletos; mas me parece

deve ser lugar de crítica e compromisso com a mudança social. Essa disposição pessoal

incide sobre os autores e referências teóricas que escolhi para ver e analisar a experiência

em Belém, e, neste sentido, as referências aqui mobilizadas afastam-se da média dos

trabalhos que compõem o campo no qual o assunto desta pesquisa comumente está

inserido, ainda que seja preciso tratar e dialogar com elas ao longo da tese.

Na escolha por tratar este tema a partir das entrevistas e falas dos interlocutores e

informantes que fui ao longo da pesquisa amealhando, anima-me a ideia de que a

experiência de participação popular em Belém registrada nesta tese é obra do esforço de

milhares de pessoas que participaram dela, que, ao se dispor a discutir sua vida para além

dos limites da sua intimidade ou particularidade, fizeram sua ação individual conectar-se ao

fluxo da história, dando voz a suas formas de ver o mundo, construindo conflitivamente

uma cena pública a partir de onde falam, politizando, assim, sua condição.

As entrevistas coletadas e as falas dos interlocutores são assim obra de memória, é

palavra que resgata do esquecimento e da solidão a experiência vivida, a história de si e dos

outros e confere sentido ao passado no presente – portanto, sempre móvel e em construção.

18

Uma leitora atenta de Walter Benjamin, Jeanne Marie Gagnebin, é quem condessa em texto

este esforço que pretensamente me aventuro a fazer:

A palavra rememorativa3, certamente imprescindível, não tira sua força

mais viva da conservação do passado e da perseverança de escritores,

historiadores ou filósofos; mas do apelo à felicidade do presente, isto é, em

termos filosóficos antigos, da exigência da vida justa dos homens junto a

outros homens. Ouvir este apelo do passado significa também estar atento a

esse apelo de felicidade e, portanto, de transformação do presente, mesmo

quando ele parece estar sufocado e ressoar de maneira quase inaudível

(Gagbenin, 2006: 12).

*

O trabalho de pesquisa sobre a experiência de participação popular na administração

municipal em Belém começou no ano de 2005. Naquele momento, um ano após a derrota

eleitoral do governo de Edmilson Rodrigues que não conseguiu fazer sua sucessora Ana

Julia Carepa4, o material que pude acessar foram publicações nas quais a gestão municipal

fizera para análise e divulgação dos seus mandatos. Material bastante marcado e datado,

certamente, mas que me permitiu tomar contato com a formulação publicizada sobre o

Congresso da Cidade e o OP e, mais largamente, com as formas de participação popular

experimentadas no período. Naquele momento, a questão que mais fortemente marca meus

textos – relendo-os hoje – era a interrogação sobre a não continuidade da experiência de

participação em Belém; o meu universo de preocupações ligava-se ali às razões pelas quais

o autointitulado “Governo Cabano” não havia se reeleito. O que estava por trás desta

preocupação – vendo em retrospectiva – parece ser uma pergunta bastante simples (meio

ingênua, talvez) sobre as razões que levam um conjunto de pessoas a não continuarem

apostando na construção de uma alternativa, se não emancipadora, ao menos mais

democrática para sua cidade. Sinteticamente, perguntavam-me: qual o enraizamento real

3 Jeanne Marie Gagnebin refere-se à autocomplacência erudita que percebe seu trabalho de sedimentação da

memória como um fim em si mesmo, criticando esta prática – tão comum na Universidade, me parece – a

partir de Benjamin e de Nietzsche, referências paradoxais, segundo a autora (Gagnebin, 2006: 11-12).

4 Posteriormente, Ana Julia Carepa foi eleita governadora do Pará em 2006, pelo Partido dos Trabalhadores,

em ampla aliança ao centro, inclusive com apoio do grupo político de Jader Barbalho.

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dessa experiência, se ela não faz sua sucessão? Naquele momento, o discurso da

administração sobre o período era tão potente que me conduziu a uma gama de

preocupações muito mais referidas ao campo da própria gestão que se encerrava e menos

para as questões que ela abria em diálogo com outras dimensões.

Os anos seguintes, até a minha entrada no programa em 2007 para o ano letivo de

2008, as preocupações que me mobilizaram foram se deslocando do Congresso da Cidade

em si e se assentando naquilo que saltava aos olhos: as peculiaridades de Belém e desta sua

experiência. O projeto inicialmente debruçava-se somente sobre o Congresso da Cidade,

recortando o período de 2001 a 2004, e já em certa medida admitia que este houvesse sido

superior qualitativamente ao OP. O que estava obscurecido era justamente a relação do OP

com o Congresso. Mais do que uma passagem, tal qual eu a compreendia naquele momento,

o Congresso guardava relações mais profundas com o OP: sua filiação a uma mesma

elaboração política sobre o papel dos mecanismos de gestão pública; o fato do Congresso da

Cidade ter mantido na sua estrutura uma forma de participação do OP, como o Orçamento

da Juventude, além, evidentemente, de serem dois momentos da mesma administração.

Essa relação, entretanto, só se mostrou uma questão de pesquisa ao longo do campo.

A mudança de embocadura do projeto determinou alterações na constituição da rede

de informantes e do tipo de aproximação que fiz com as pessoas entrevistadas. A montagem

da rede procurou cobrir, então, os diversos setores que participaram do Congresso segundo

os setoriais e temas a partir do qual ingressaram neste espaço, buscando abordar temas

sensíveis para esta tese, como a participação dos setores e/ou grupos que até então não

tinham incidência em outros mecanismos de participação, a exemplo dos indígenas e

homossexuais. Os vários segmentos foram contatados: vereadores de situação e oposição,

secretários e assessores, pessoas com destacado papel político no governo municipal, assim

como seus críticos, uma gama de pessoas capazes de refletir a diversidade de questões

envolvidas no processo de gestão municipal. Agreguei ainda ao conjunto de entrevistas,

participantes do OP bem como seus coordenadores junto à administração municipal.

A organização formal da tese procura dar conta de alguns nexos e perguntas que

guiaram a pesquisa. No capítulo 1, Urbano e rural na Amazônia e em Belém, proponho uma

leitura das figurações da Amazônia como espaço vazio, de cidades (quantitativamente

falando) e de sujeitos políticos, atados a um lugar de espera e impossibilidade. O esforço

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aqui é no sentido de desnaturalizar os lugares consolidados a partir de onde se observa e se

lê o que ali se passa. Essa perspectiva conecta o que se deu em Belém com os processos

amazônicos e, ao desnaturalizar a Amazônia, permite que consideremos Belém desde seus

pressupostos, mas construídos e considerados também na dinâmica nacional.

No capítulo 2, dedico-me a explorar a constituição de Belém e sua formação social e

política, considerando as disputas envolvidas neste processo como formas de construção de

sentidos para a experiência social. Aqui argumento que as lentes de leitura dicotômica não

nos ajudam a compreender uma cidade que está na porta da Amazônia e, portanto, referida

a um conjunto de questões que lhe impactam, mas acontecem fora de seus limites

geográficos, e que é constituída na tensão lida (pela tradição do pensamento brasileiro)

como a contradição em ato entre atraso e moderno. Ainda nesse capítulo abordo a

constituição da cena política que sustentou por oito anos a gestão de Edmilson Rodrigues

na prefeitura de Belém.

No capítulo 3 analiso a construção e funcionamento do Orçamento Participativo em

Belém, suas premissas, sua forma de funcionamento e seus impasses. O OP foi sucedido pelo

Congresso da Cidade, implantado na segunda gestão entre os anos de 2001 e 2004. Nesse

capítulo, avanço na discussão sobre a relação entre os dois mecanismos de gestão pública

partilhada e uma vez que diferem sobre a forma e o sentido da participação popular na

cidade, procuro estabelecer os vínculos de continuidade e descontinuidade entre eles.

O capítulo 4 é dedicado ao estudo do Congresso da Cidade em Belém. Nele procuro

demonstrar como se articulam as questões que tratei nos capítulos anteriores,

especialmente aquelas relativas aos sujeitos concernidos nos processos de participação

popular, as apostas políticas feitas no período, o papel da cultura como elemento

substantivo no processo de subjetivação política que, defendo, teve palco em Belém. O foco

desse capítulo está em iluminar o que, no conjunto dessa experiência política na cidade,

pode falar para além dos seus limites, extrapolando as dimensões municipais e voltando-se

para o Brasil.

Por fim, nas considerações finais proponho uma leitura da sociabilidade política

brasileira desde as questões levantadas pelo Congresso da Cidade. Para isto, retomo a

leitura de Jacques Rancière e Maria Sylvia Carvalho Franco.

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Como se poderá ver ao longo do texto e por esta exposição, os autores e questões

teóricas serão tratadas ao longo dos capítulos à medida que seja necessário. Esta é uma tese

que propõe e compartilha com o leitor a aventura de construir uma visão sobre Belém

desde os processos enraizados na cidade. Pretende ser, assim, um caminho de leitura,

posicionada e convencida de que “o real não está na saída nem na chegada: ele se dispõe

para a gente é no meio da travessia”.

capítulo 1

Urbano e rural na Amazônia e em Belém

Cidade e campo, um debate sobre urbano e rural na Amazônia

Para pensar criticamente o lugar do urbano e, mais especificamente das cidades na

Amazônia, é preciso nos desfazer de algumas imagens-força que hegemonizam esse debate.

Trata-se de um esforço de desnaturalização dessas imagens – marteladas insistentemente

pela mídia e, em certa medida, ratificadas pelo discurso acadêmico – através das quais

moldamos a nossa compreensão das cidades (transformadas em a cidade, no singular, sem

diversidades e, portanto, conflitos) , explicamos suas questões, reconhecemos e legitimamos

seus sujeitos. Essas imagens forjaram um vínculo quase indissociável entre urbano e vastos

territórios ocupados (ditos “urbanizados”), ou, segundo o léxico acadêmico, entre urbano e

metrópole.

Essa desconstrução nada tem de iconoclasta. Trata-se de operar, por dentro dos

lugares estabelecidos, um mecanismo de estranhamento e nomeação cujo intento primeiro

é provocar um deslocamento entre a coisa e seus sentidos; num esforço de, ao dizer a

mesma palavra, expressar significados amortecidos e apagados pelo discurso hegemônico e,

assim, disputar uma constelação de sentidos condensados ali.

Belém e Manaus são as duas únicas cidades na Amazônia Legal com população

superior a 1 milhão de habitantes, e São Luiz, capital do Maranhão, é a única na faixa

imediatamente inferior, ou seja, com população entre 500 mil e 1 milhão de habitantes. Não

obstante, a região Norte tem hoje mais de 70% de sua população morando em cidades, o

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que significa pouco menos de 12,9 milhões de pessoas, em 2000 e pouco mais de 15,8

milhões segundo o último Censo de 2010.

Tabela 1 - População total entre 1872 e 2010

1872

1890

1900

1920

1940

1950

Brasil

9.930.478

14.333.915

17.438.434

30.635.605

41.236.315

51.944.397

Norte

332.847

476.370

695.112

1.439.052

1.627.608

2.048.696

Pará

275.237

328.455

445.356

983.507

944.644

1.123.273

Belém

61.997

50.064

96.560

236.402

206.331

254.949

1960

1970

1980

1991

2000

2010

Brasil

70.992.343 94.508.583 121.150.573 146.917.459 169.590.693 190.755.799

Norte

2.930.005

4.188.313

6.767.249

10.257.266

12.893.561

15.864.454

Pará

1.550.935

2.197.072

3.507.312

5.181.570

6.189.550

7.581.051

Belém

402.170

642.514

949.545

1.244.688

1.279.861

1.393.399

Fonte: IBGE, Séries Estatísticas, 2012.

Tabela 2 - População Total, Urbana e Rural entre 1960 e 2010

1960

1970

1980

1991

2000

2010

Brasil

70.992.343 94.508.583 121.150.573 146.917.459 169.590.693 190.755.799

Urbana

32.004.817 52.904.744

82.013.375 110.875.826 137.953.959 160.925.792

Rural

38.987.526 41.603.839

39.137.198

36.041.633

31.845.211

29.830.007

Norte

2.930.005

4.188.313

6.767.249

10.257.266

12.893.561

15.864.454

Urbana

1.041.213

1.784.223

3.398.897

5.931.567

9.014.365

11.664.509

Rural

1.888.792

2.404.090

3.368.352

4.325.699

3.886.339

4.199.945

Pará

1.550.935

2.197.072