Recall - a revogação do mandato político pelos eleitores: uma proposta para o sistema jurídico... por Caio Marcio de Brito Avila - Versão HTML

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CAIO MÁRCIO DE BRITO ÁVILA

RECALL – A REVOGAÇÃO DO MANDATO POLÍTICO

PELOS ELEITORES: UMA PROPOSTA PARA O SISTEMA

JURÍDICO BRASILEIRO

Tese apresentada à Banca Examinadora da Faculdade de Direito

da Universidade de São Paulo, como exigência parcial para a

obtenção do título de Doutor em Direito do Estado, sob a

orientação do Professor Dalmo de Abreu Dallari

FACULDADE DE DIREITO DA USP

SÃO PAULO

2009

Banca Examinadora

__________________________________

Prof. Dalmo de Abreu Dallari (orientador)

__________________________________

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__________________________________

__________________________________

Dedicatória

Aos meus queridos filhos Pedro e Antonio,

alegrias da minha vida.

À minha esposa Gilda, pela compreensão e

carinho de sempre.

À minha saudosa mãe Anita, pelo exemplo de

mulher que foi em vida.

Ao meu pai Urbano, pelo apoio incondicional.

Ao meu sogro Dr. Magalhães e à minha sogra

Dona Penha, pelo incentivo contínuo.

Agradecimentos

Minhas sinceras homenagens e agradecimentos ao Professor Dalmo de Abreu Dallari,

símbolo de resistência e luta pela consolidação dos valores democráticos na sociedade

brasileira

RESUMO

Trata a presente tese de estudo acerca do instituto denominado recall, existente nos

Estados Unidos da América do Norte, que constitui mecanismo que permite a destituição de

autoridades públicas e a revogação de decisões judiciais, por meio de decisão popular.

O ineditismo da tese decorre do aprofundamento que se fez sobre o tema, bem como

da análise minuciosa sobre as condições de aplicação desse instituto no Brasil.

Para compreensão integral do objeto em análise, inicialmente, buscou-se compreender

o fenômeno da representação política, não só sob o aspecto jurídico-formal como também pelo

aspecto histórico, político e social. As teorias acerca da representação política são abordadas dentro

de uma perspectiva evolutiva, histórica, desde os seus traços primitivos nas sociedades antigas,

passando pelas instruções e mandato imperativo do período medieval, até as concepções de

Hobbes, Locke, Burke e Siéyès, não deixando de lado as posições mais modernas e os dilemas

existentes sobre o tema.

Busca-se também a essência desse mecanismo denominado recall. Para tanto, torna-se

obrigatória a passagem pelas suas origens e pela sua configuração jurídica, que se encontra

relacionada com o princípio federativo, os sistemas eleitorais, sua caracterização como direito

político, instituto de democracia participativa e semidireta, bem como seu caráter sancionador e

como forma de expressão da oposição política.

Faz-se, além disso, uma análise comparativa do recall no direito contemporâneo.

Inicialmente focando o instituto nos Estados Unidos da América do Norte, pelo âmbito de

aplicação do instituto na Federação norte-americana, as hipóteses e procedimentos de cada Estado-

membro (onde se permite o instituto) e os resultados gerais de sua aplicação. Analisar-se-á,

outrossim, institutos semelhantes ao recall existentes em outros sistemas jurídicos.

Ao final, será tratada a questão relacionada ao recall e o sistema jurídico brasileiro,

apresentando-se a história da revogação do mandato político no país, o panorama jurídico pelo

aspecto federativo e dos sistemas eleitorais, bem como as condições para viabilizar a aplicação do

instituto no Brasil. Tudo isso, para se demonstrar que o recall deve ser um mecanismo democrático

a ser utilizado por eleitores responsáveis contra eleitos irresponsáveis.

Palavras-chave: RECALL – REVOGAÇÃO – MANDATO – MANDATO POLÍTICO -

REPRESENTAÇÃO

POLÍTICA

PARTICIPAÇÃO

POPULAR

DEMOCRACIA SEMIDIRETA – DEMOCRACIA PARTICIPATIVA –

MECANISMO DE CONTROLE POLÍTICO – DIREITO POLÍTICO

ABSTRACT

This dissertation focuses on the mechanism referred to as recall, which exists in the

United States of America, and is a mechanism that provides for the removal of public officials and

the repeal of judicial decisions by means of public opinion.

The originality of this dissertation arises out of the further understanding of the

subject, as well as of the thorough analysis of the conditions under which such mechanism could be

applied in Brazil.

In order to fully understand the analyzed object, it was first necessary to understand

the phenomenon of political representation, not only from the formal-legal aspect, but also from the

historical, political and social perspectives. The theories on political representation are approached

from a historical-developing standpoint, from its primitive traces in ancient societies, to the

medieval instruments and imperative mandate, to the ideas of Hobbes, Locke, Burke and Siéyès, in

addition to the more modern schools of thought and existing dilemmas on the subject-matter.

The dissertation also focuses on the essence of the recall mechanism. In order to do so,

it was necessary to examine its origins and its legal configuration, which has to do with the

federative principle, the electoral systems, its characterization as public law, participatory and

semi-direct democracy, as well as its sanctioning ability and political opposition form of

expression.

Furthermore, the comparative analysis of recall in contemporary law is also carried

out. The assessment is initially focused on the mechanism in the United States of America, as per

its application in the North American Federation, the hypotheses and procedures of each Member-

State (in which the mechanism is provided for) and the general results of its application. Moreover,

similar mechanisms available in other legal systems are also analyzed.

Finally, the issue of the recall mechanism and the Brazilian legal system is assessed,

through the history of the repeal of political mandates in the country, its legal framework on the

federative aspect and the electoral systems, as well as the conditions necessary in order to render

the application of the recall mechanism in Brazil feasible. The objective is to demonstrate that the

recall mechanism should be a democratic mechanism to be used by responsible voters against

irresponsible elected officials.

Keywords: RECALL – REVOCATION – MANDATE – PUBLIC MANDATE – TERM OF

OFFICE – POLITICAL REPRESENTATION – CITIZEN PARTICIPATION –

DIRECT DEMOCRACY – PARTICIPATORY DEMOCRACY – POLITICAL

CONTROL DEVICE – POLITICAL RIGHT

RÉSUMÉ

La présente thèse aborde l’étude de l’Institut appelé Recall, existant aux Etats-Unis de

l’Amérique du Nord et qui constitue un mécanisme permettant de destituer des autorités publiques

et de révoquer des décisions judiciaires, à travers la décision populaire.

Le caractère inédit de la thèse découle de l’approfondissement fait à propos du thème,

aussi bien que de l’analyse minutieuse des conditions d’application de cet institut au Brésil.

Pour la compréhension intégrale de l’objet analysé, l’on a cherché initialement à

comprendre le phénomène de la représentation politique, non seulement sous l’aspect juridique et

formel, mais aussi sous les aspects historique, politique et social. Les théories à propos de la

représentation politique seront abordées dans une perspective évolutive, historique, depuis leurs

traits primitifs dans les sociétés anciennes, en passant par les instructions et le mandat impératif de

la période médiévale, jusqu’aux conceptions de Hobbes, Locke, Burke et Siéyès, sans laisser de

côté les positions plus modernes et les dilemmes existants sur le thème.

On cherche également l’essence de ce mécanisme nommé recall. Pour ce faire, il est

obligatoire de passer par ses origines et par sa configuration juridique, qui est liée au principe

fédératif, aux systèmes électoraux, à sa caractérisation en tant que droit politique, à l’institut de

démocratie participative et semi-directe, aussi bien qu’à son caractère de celui qui sanctionne et en

tant que forme d’expression de l’opposition politique.

En outre, on fait une analyse comparative du recall dans le droit contemporain en

focalisant d’abord l’institut aux Etats Unis de l’Amérique du Nord, dans le cadre d’application de

l’institut dans la Fédération nord-américaine, les hypothèses et les procédures de chaque Etat-

membre et les résultats de son application. On analysera également des instituts similaires au recall

qui existent dans d’autres systèmes juridiques.

Finalement, la question liée au recall et au système juridique brésilien sera traitée, à

travers la présentation de l’histoire de la révocation du mandat politique dans le pays, le panorama

juridique par l’aspect fédératif des systèmes électoraux, aussi bien que les conditions pour rendre

viable l’application de l’institut au Brésil. Tout cela pour démontrer que le recall doit être un

mécanisme démocratique à utiliser par des électeurs responsables contre des élus irresponsables.

Mots-clés: RECALL – RÉVOCATION – MANDAT – MANDAT POLITIQUE –

REPRÉSENTATION POLITIQUE – PARTICIPATION POPULAIRE –

DÉMOCRATIE SEMI-DIRECTE – DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE –

MÉCANISME DE CONTRÔLE POLITIQUE – DROIT POLITIQUE

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 11

2. A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA ...................................................................................... 13

2.1. Definição ........................................................................................................................... 13

2.2. A Evolução Histórica da Representação Política .............................................................. 16

2.2.1. Formas de representação na Antiguidade ............................................................... 16

2.2.2. A Representação Política na Idade Média .............................................................. 19

2.2.2.1. As raízes da representação política ............................................................. 19

2.2.2.2. A teoria do mandato imperativo ................................................................. 21

2.2.3. A Formação do governo representativo na Inglaterra e as noções sobre

representação dos pensadores ingleses .................................................................... 23

2.2.3.1. O contexto histórico e social da formação do governo representativo ....... 23

2.2.3.2. Thomas Hobbes. A representação no sentido de autoridade ...................... 25

2.2.3.3. A Revolução Gloriosa e o Poder Legislativo de John Locke ..................... 26

2.2.3.4. Edmund Burke e o mandato livre ............................................................... 28

2.2.4. A representação política na França do Século XVIII ............................................. 30

2.2.4.1. A Revolução Francesa ................................................................................ 30

2.2.4.2. A nação como titular da soberania ............................................................. 32

2.2.4.3. A teoria do mandato representativo e a teoria da duplicidade .................... 35

2.2.5. A representação política nos Estados Unidos ......................................................... 36

2.2.5.1. As instruções para os representantes .......................................................... 36

2.2.5.2. O governo representativo norte-americano ................................................ 37

2.2.6. A representação política no Século XIX ................................................................. 39

2.2.6.1. Os questionamentos sobre a representação política ................................... 39

2.2.6.2. A teoria dos órgãos ..................................................................................... 40

2.2.6.3. O governo representativo de Stuart Mill .................................................... 40

2.2.6.4. A ampliação do direito de sufrágio............................................................. 41

2.2.6.5. Os partidos políticos ................................................................................... 42

2.2.7. A representação política na teoria marxista ............................................................ 43

2.2.8. A representação política no Século XX .................................................................. 45

2.2.8.1. O início do século XX ................................................................................ 45

2.2.8.2. A crítica de Hans Kelsen sobre a representação política ............................ 46

2.2.8.3. Outras teorias sobre a representação política ............................................. 47

2.2.9. A representação política dentro de uma nova perspectiva social e política ............ 49

3. A ESSÊNCIA DO RECALL ................................................................................................... 52

3.1. A definição de recall ......................................................................................................... 52

3.2. As origens do recall .......................................................................................................... 56

3.2.1. A perda de função pública por decisão popular no passado remoto ....................... 56

3.2.2. Estados Unidos ........................................................................................................ 57

3.2.2.1. Período colonial .......................................................................................... 57

3.2.2.2. A revogação de mandatos nos Artigos da Confederação e nas

Convenções de Ratificação .......................................................................... 59

3.2.2.3. A destituição das autoridades públicas e a revogação das ordens

judiciais por decisão popular. O instrumento progressista denominado

recall ............................................................................................................ 59

3.2.3. Países socialistas ..................................................................................................... 63

3.2.4. O Abberufungsrecht da Suíça ................................................................................. 65

3.2.5. O mecanismo da Constituição de Weimar .............................................................. 66

3.3. A configuração jurídica do recall ..................................................................................... 66

3.3.1. Direito de participação e soberania popular ............................................................ 66

3.3.2. Direito político ........................................................................................................ 68

3.3.3. Mecanismo de democracia semidireta .................................................................... 70

3.3.4. Instrumento da democracia participativa ................................................................ 71

3.3.5. Mecanismo de controle do poder político ............................................................... 72

3.3.6. Forma de expressão da oposição política ................................................................ 74

3.3.7.. Sanção de natureza política .................................................................................... 76

3.3.8. Recall e federalismo ................................................................................................ 78

3.3.9. Recall e sistemas eleitorais ..................................................................................... 81

3.3.9.1. Definições prévias ...................................................................................... 81

3.3.9.2. A classificação dos sistemas eleitorais ....................................................... 82

3.3.9.3. Prós e contras dos sistemas eleitorais ......................................................... 85

3.4. Os aspectos desfavoráveis do recall ................................................................................. 87

3.5. Os aspectos favoráveis do recall ....................................................................................... 89

4. ANÁLISE COMPARATIVA DO RECALL NO DIREITO CONTEMPORÂNEO ........ 93

4.1. O Recall no direito norte-americano atual ........................................................................ 93

4.1.1. Noção inicial ........................................................................................................... 93

4.1.2. Âmbito de aplicação do instituto na federação norte-americana ............................ 93

4.1.3. Espécies de recall.................................................................................................... 93

4.1.4. Recall nos estados-membros americanos: hipóteses e procedimentos ................... 95

4.1.5. Os resultados gerais do recall ................................................................................. 98

4.1.6. O caso Gray Davis .................................................................................................. 99

4.2. Instrumentos semelhantes ao recall em outros sistemas jurídicos .................................. 101

4.2.1. Canadá – British Columbia ................................................................................... 101

4.2.2. América Latina ...................................................................................................... 101

4.2.3. Europa ................................................................................................................... 103

4.2.4. Etiópia ................................................................................................................... 104

4.2.5. Asia ....................................................................................................................... 104

5. O RECALL E O SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO ................................................... 106

5.1. A revogação do mandato político no direito brasileiro ................................................... 106

5.1.1. Século XIX ............................................................................................................ 106

5.1.2. A revogação de mandato e a Constituição Federal ............................................... 107

5.1.2.1. O voto destituinte...................................................................................... 107

5.1.2.2. A proposta de Emenda Constitucional nº 0073/2005 ............................... 108

5.2. O panorama brasileiro ..................................................................................................... 110

5.2.1. A representação política no Brasil ........................................................................ 111

5.2.2. O sistema eleitoral brasileiro................................................................................. 113

5.2.2.1. O desenvolvimento do sistema eleitoral brasileiro ................................... 113

5.2.2.2. As eleições realizadas em distritos no Brasil............................................ 116

5.2.2.3. O projeto de lei nº 1306/05 de autoria do ex-deputado Franco

Montoro ..................................................................................................... 117

5.2.3. O mandato partidário. As decisões do Supremo Tribunal Federal e do

Tribunal Superior Eleitoral sobre a titularidade do mandato político ................... 118

5.2.4. Autoridades que podem ser submetidas ao recall ................................................. 120

5.3. A questão da viabilidade do recall no direito brasileiro ................................................. 123

5.3.1. Municípios ............................................................................................................ 125

5.3.1.1. O desenvolvimento do Município no Estado brasileiro ........................... 125

5.3.1.2. O Município dentro da estrutura federativa .............................................. 126

5.3.1.3. O recall no contexto do governo municipal ............................................. 128

5.3.2. O recall nos Estados-membros e em nível nacional ............................................. 131

6. CONCLUSÕES ..................................................................................................................... 133

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 142

11

1. INTRODUÇÃO

A Constituição de 1988 significou um grande avanço em termos de

democracia. O seu primeiro artigo inserido no Título I, que trata dos princípios

fundamentais da República Federativa do Brasil, dispõe que o Estado brasileiro é

democrático e de direito, e possui como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade

da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo

político. Tal dispositivo trouxe também um novo elemento que é a conjugação de dois

tipos de democracia: a representativa e a semidireta.

Embora seja cláusula essencial do sistema jurídico nacional, fundamento

principal do Estado brasileiro, ponto de partida do direito positivo e valor principal a ser

observado pelas autoridades públicas, há muito ainda a ser trilhado para se alcançar um

Estado democrático satisfatório.

Após vinte anos da promulgação da Constituição, a democracia representativa

tem apresentado falhas, principalmente no que diz respeito à representação dos eleitores e

controle dos representantes. Os candidatos a deputado (estadual ou federal) durante a

campanha eleitoral buscam votos em diferentes regiões. Quando eleitos, eles não

representam ninguém, não possuem vínculo com os seus eleitores. O vínculo, hoje, no

País, não é com as bases e sim com os meios, pois os nossos Tribunais decidiram que o

mandato é de propriedade dos partidos políticos.

Por outro lado, os principais mecanismos de democracia semidireta previstos

no art. 14 da Constituição não têm funcionado. E isso se deve a uma série de motivos,

inclusive porque nos últimos vinte anos as questões relacionadas à estabilização econômica

estiveram acima dos outros interesses nacionais. Certamente houve falta de empenho por

parte dos políticos e, de certa forma, a sociedade não voltou seus interesses para as

questões relacionadas à cidadania e à participação política, uma vez que grande parte da

população esteve e ainda está concentrada no dia a dia da sobrevivência e do “ganha-pão”.

A iniciativa popular praticamente não produziu resultados. O plebiscito e o referendo

dependem de iniciativa das casas legislativas, ou seja, são os representantes que decidem

sobre a realização desses mecanismos de participação popular e não o povo. A legislação

que foi editada no ano de 1998, pelo Congresso Nacional, para regular o art. 14 da

12

Constituição Federal, não estimulou a utilização desses institutos de democracia

semidireta.

Diante desse panorama, dentre as duas formas de exercício da soberania

popular, verifica-se que o fenômeno da representação tornou-se mais importante do que a

participação popular. Sendo essa, então, a forma preponderante pela qual tem se

manifestado a soberania popular no país, a solução para se atingir uma democracia mais

satisfatória, portanto, é o aperfeiçoamento da democracia representativa.

Nesse contexto, o recall, que será objeto de aprofundado estudo nesta tese,

surge como elemento diferente, não como corretivo da democracia indireta, mas como

elemento aperfeiçoador, como forma de controle do poder político e de aproximação entre

representantes e representados.

O recall é um mecanismo existente nos Estados Unidos, no qual o eleitorado

confirma ou revoga o mandato de uma autoridade pública ou revoga uma decisão judicial.

Ao redor desse instituto circundam questões constitucionais que são extremamente

relevantes para sua compreensão. Assim, a representação política, o sistema eleitoral, a

responsabilidade dos representantes e a própria história são elementos essenciais para a

compreensão do instituto do recall, razão pela qual, será inafastável, nesta tese, a

abordagem desses temas.

Embora tenhamos que enfrentar diversas questões ao longo do caminho, o foco

deste estudo será o recall norte-americano e sua aplicação nos Estados Unidos, bem como

a aplicação no direito estrangeiro de institutos que a ele se assemelham e as possibilidades,

dificuldades e benefícios relativos à adoção desse mecanismo no sistema jurídico

brasileiro. Trata-se de uma proposta, de uma contribuição para o aperfeiçoamento da

democracia no nosso país, que leva em consideração a essência e as características desse

instituto.

13

2. A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

2.1. Definição

Como averbado preliminarmente, constitui objeto deste estudo o recall norte-

americano, os institutos a ele similares e as condições para sua aplicação no sistema

jurídico brasileiro. O fio condutor desta tese é a revogação do mandato político dos

representantes por decisão dos eleitores, mediante procedimento específico. A revogação

das ordens judiciais mediante decisão popular também será objeto de análise, porém, com

menor profundidade.

Tratando-se o recall de revogação de mandato de representante, é inevitável,

procedermos a uma análise acerca do fenômeno representação política. Assim,

inicialmente, faz-se necessária uma abordagem acerca de sua definição.

Definir a representação política e determinar sua essência não é tarefa fácil.

Trata-se de um dos temas mais controvertidos do Direito Público que há tempos desperta

discussões na doutrina, envolvendo não só Direito como também outras ciências. E assim

ocorre porque a representação política ora envolve conceitos de Direito Privado1, ora de

Direito Público, sem contar outras facetas que o assunto aflora quando é visto sob o ângulo

do fato social ou mesmo pelo aspecto filosófico.

Há autores que procuraram definir a representação política.

Pinto Ferreira, por exemplo, vê a representação como “a situação político-

jurídica na qual determinados indivíduos ou grupos sociais exercem as funções estatais em

nome do povo”.2

Segundo Meirelles Teixeira, “um regime se diz representativo quando os

governantes ou parte deles, exercem sua competência não em virtude de um direito

próprio, mas em razão de sua qualidade de representantes, geralmente obtida mediante

eleição e apenas por um certo prazo”. Para ele, “a essência da representação consiste na

1Envolve conceitos de Direito Privado porque ainda hoje se discute a volta do mandato imperativo e a

questão do vínculo entre representante e representado.

2FERREIRA, Luiz Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1962. p. 174.

14

distinção entre o titular do poder político (povo), e os seus representantes, que desse poder

têm apenas o exercício, geralmente durante certo tempo, apenas”.3

Por seu turno, Marcello Caetano afirma que representação política é “o

princípio jurídico em virtude do qual um ou alguns indivíduos exercem o poder político ou

participam no seu exercício em lugar e em nome dos titulares do referido poder e de modo

que os actos dos representantes sejam considerados provenientes da autoridade dos

representados”.4

Para Carl Friedrich, representação é “o processo através do qual a influência

que todos os cidadãos, ou parte deles, detém sobre a ação governamental, se exerce, com

sua expressa aprovação e em seu nome, por um reduzido número de pessoas (dentre o

grupo) com a obrigatoriedade de respeito à vontade dos representados”.5

José Joaquim Gomes Canotilho anota que, representação política, “sob o ponto

de vista organizatório-funcional, traduz-se num esquema de selecção fundamentalmente

ancorado na eleição dos governantes através do qual: (1) se institui o exercício do poder

político; (2) se institui o controlo exercido pelos representados”.6

Karl Loewenstein7 destaca que “La naturaleza jurídica de La representación es

que los representantes – cualquiera que sea La manera de su investidura – reciben por

adelantado el encargo y la autorización de actuar conjuntamente em nombre de sus

representados, y de ligarles por sus decisiones coletivas”.

Para Giovanni Sartori, a representação política não pode ser resolvida

exclusivamente pelo jurista, porque se trata de tema complexo:

o que torna extremamente complicado o problema da representação

política é não poder o assunto ser resolvido em nenhum destes setores de

estudo. O homem dos fatos, o das idéias, e o jurista, enquanto

permaneçam tais, isto é, exclusivamente no âmbito de suas respectivas

especializações, iniciam uma exposição, a qual, porém, não conseguem

terminar nem concluir. Ou melhor, cada qual procura, a seu modo,

concluí-la: mas é fácil perceber que essas conclusões incluem sempre

3TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso de direito constitucional. Texto revisto e atualizado por Maria Garcia.

Rio de Janeiro: Forense, 1991. p. 487.

4CAETANO, Marcello. Manual de ciência política e direito constitucional. 6. ed. rev. e ampl. por Miguel

Galvão Teles. Coimbra: Almedina, 1996. t. 1, p. 186.

5FRIEDRICH, Carl. Gobierno Constitucional y democracia, Madrid: Editorial Gráficas Espejo, 1976. p. 29

apud CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas eleitorais x representação política. 1987. Tese

(Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 1987. p. 18.

6CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra:

Almedina, 2000. p. 531.

7LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitución. Traducción y estúdio sobre la obra por Alfredo Gallego

Anabitare. Barcelona: Ediciones Ariel, 1965. p. 57-58.

15

implicitamente, e também subreptìciamente, algum elemento estranho,

assimilado e absorvido de disciplinas correlatas. O jurista puro que queira

chegar a uma conclusão, deverá ponderar elementos que, a rigor, são

“extra jurídicos”; por sua vez, o cientista político que quiser limitar-se a

ser mero registrador de fatos, deverá apelar para a “teoria” da política.

A verdade é que a representação política cobre todo o percurso que vai da

política ao direito, e vice-versa. Nenhuma outra matéria, talvez, esteja tão

sugestivamente ligada a estas duas séries de conceitos. As instituições

representativas são ao mesmo tempo o anel de união e de desunião entre a

posição do governar e do ser governado, entre o fazer leis e o ser

subordinado a elas; e os mecanismos representativos são o trâmite de

procedimentos por meio dos quais poder-se-ia dizer – um soberano se

torna súdito novamente, e o súdito volta a ser novamente soberano.8

Há tempos o Direito procura estabelecer a essência da representação política

buscando elementos para explicá-la.

Miguel Reale afirma que, depois de Kelsen e Hauriou, houve um esvaziamento

do conceito jurídico de representação, que foi ocupado por teorias sociológicas.9

Depreende-se, portanto, que a representação política, hoje, não pode ser

definida apenas do ponto de vista jurídico. Uma abordagem exclusivamente formal não é

suficiente para explicar o fenômeno.10

Conquanto existam dificuldades na definição de representação política, é certo

que determinados aspectos jurídicos são relevantes para sua compreensão. Assim,

representar alguém significa dizer que atividades são realizadas por um representante em

benefício de um representado. Em segundo lugar, é perceptível que existem dois polos de

uma relação, de um lado o representante e, de outro, o representado. Resta saber se há ou

não um vínculo entre esses dois polos. Se houver um vínculo, pode-se dizer que o caráter

jurídico passa a ter maior importância no fenômeno. Ademais, a representação política

necessariamente envolve um processo jurídico de escolha (eleição) baseado em regras, que

se traduzem em normas jurídicas de estrutura e de comportamento, inclusive com

aplicações de sanções. Envolve também um termo, um prazo, no qual a representação

8SARTORI, Giovanni. A teoria da representação no Estado representativo moderno. Traduzido por Ernesta

Gaetani e Rosa Gaetani. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, p. 15-16, 1962.

9REALE, Miguel. A teoria jurídica da representação política. In: SEMINÁRIO SOBRE MODELOS

ALTERNATIVOS DE REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NO BRASIL, Painel II, Brasília: Ed. da UnB,

1981, p. 45-46.

10Celso Fernandes Campilongo observa que a representação política possui uma dimensão formal e outra

substantiva, havendo, portanto, duas formas de abordagem do fenômeno. A primeira, pelo aspecto

estrutural, baseada no prisma normativo e a segunda, pelo aspecto funcional, que não pretende

complementar a primeira, mas identificar as funções da representação. (CAMPILONGO, Celso Fernandes.

Representação política. São Paulo: Ática, 1988. p. 7-11).

16

política é exercida; implica também mandato, exercício de função pública do Estado

(executiva, legislativa ou judiciária) e responsabilidade política. Portanto, não faltam

elementos jurídicos na representação política.

A seguir, por meio de uma abordagem histórica, examinaremos a representação

política e suas teorias. Ao longo desta análise, será possível verificar que as justificativas

sobre a representação basearam-se em métodos distintos (jurídicos, sociológicos, ou até

mesmo filosóficos).

2.2. A Evolução Histórica da Representação Política

2.2.1. Formas de representação na Antiguidade

Nas sociedades antigas não existia a representação política como instituto.

Existiam apenas alguns traços de representação, pois a maioria das decisões políticas era

tomada mediante participação direta da população, sem intermediários.

No Estado Grego a classe política era constituída por uma elite, que participava

ativamente das decisões de caráter coletivo. Os indivíduos que compunham essa classe

eram considerados cidadãos e participavam do funcionamento das Cidades-Estado e

constituíam uma faixa restrita da população.11 A participação política realizava-se,

geralmente, por meio de assembleias, que consistiam em votação de leis e decisões sobre o

exercício de funções públicas.

No início da sociedade romana, apenas os patrícios participavam das decisões

políticas. Com a expansão do Estado Romano, os plebeus passaram a adquirir direitos de

participação política. No início do século V a.C. a plebe conquista o direito de formar sua

própria assembleia e em 287 a.C. surge a Lex Hortensia instituindo o plebiscito.12 Durante

a República havia o instituto da provocatio ad populum, que permitia ao condenado a

penas graves recorrer ao julgamento do povo.13

Esses exemplos históricos acerca das origens da participação política

constituem o que a doutrina denomina de “democracia direta dos antigos”, ou seja, formas

11DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 64.

12PERRY, Marvin. Civilização ocidental: uma história concisa. Tradução de Waltensir Dutra e Silvana

Vieira. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1999. p. 90.

13COMPARATO, Fábio Konder. A nova cidadania. Lua Nova: revista de cultura e política São Paulo, n. 289,

p. 86, 1993.

17

de participação nas quais ocorriam manifestações constantes e diretas dos indivíduos, com

o conhecimento imediato da vontade popular.

A participação direta só foi possível nessas sociedades em razão do pequeno

número de pessoas envolvidas no processo de decisão, bem como em razão do limitado

espaço geográfico onde eram realizadas tais atividades políticas.

Nas sociedades antigas, embora houvesse prevalência de participação direta, já

existiam formas primitivas de representação dos grupos sociais, principalmente na Grécia e

em Roma.

Segundo Fustel de Coulanges14, na Grécia Antiga havia os magistrados que

exerciam funções anuais. Os magistrados-sacerdotes eram escolhidos por sorteio e os

magistrados que exerciam funções de ordem pública eram eleitos diretamente pelo povo.

Para esses últimos, havia uma espécie de investigação prévia feita sobre a probidade do

candidato e de sua família (realizada pelos próprios magistrados ou pelo senado), não

sendo exigida nenhuma comprovação prévia de talento ou capacidade. Tais magistrados

que exerciam funções públicas não-sacerdotais eram respeitados pela comunidade, pois o

sufrágio consistia em uma das fontes sagradas de autoridade. Além disso, eram

responsáveis pelos seus atos, deviam prestar contas de sua atuação e podiam ser destituídos

do cargo pelo voto popular.

James Madison15, em Os Artigos Federalistas, também registrou que a

representação não era desconhecida dos povos antigos:

Nas mais puras democracias da Grécia muitas funções executivas eram

desempenhadas não pelo próprio povo, mas por funcionários eleitos pelo

povo, que o representavam em seu poder executivo.

Antes da reforma de Sólon, Atenas foi governada por nove arcontes,

eleitos anualmente pelo povo em geral. O grau de poder a eles delegado

parece ter ficado muito obscuro. Em período posterior, encontramos uma

assembléia, primeiro com quatrocentos membros e mais tarde com

seiscentos, anualmente eleita pelo povo e representando-o parcialmente

em seu poder legislativo, pois seus membros não só se associavam ao

povo na função de fazer leis como tinham o direito exclusivo de

apresentar propostas legislativas ao povo. Verifica-se que também o

senado de Cartago, fosse qual fosse seu poder ou a duração do mandato

dos seus membros, era eleito pelo sufrágio do povo. Casos similares

podem ser encontrados na maioria dos governos populares da

Antiguidade, se não em todos.

14COULANGE, Fustel de. A cidade antiga: estudos sobre o culto, o direito; as instituições da Grécia e Roma.

Tradução de Jonas Camargo Leite e Eduardo Fonseca. São Paulo: Hemus, 1975. p. 263.

15OS ARTIGOS federalistas (1787/1788): James Madison, Alexander Hamilton, John Jay. Ed. integral.

Tradução: Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. p. 408.

18

Em Esparta encontramos os éforos, e em Roma os tribunos. Compunham

dois corpos, mas eram anualmente eleitos pelo povo e considerados como

seus representantes em caráter quase plenipotenciário. Os cosmos do

Creta eram também anualmente eleitos pelo povo e foram considerados

por alguns autores uma instituição análoga às de Esparta e de Roma, com

a única diferença de que na eleição desse corpo representativo o direito

de sufrágio era conferido apenas a uma parte do povo.

Estes fatos, a que muitos outros poderiam ser acrescentados, deixam claro

que o princípio da representação não era desconhecido pelos antigos, nem

inteiramente desprezado em seus modos de organização política.

Menos entusiasmados, Duguit e Jellinek afirmaram que na Roma Antiga já

existiam traços da representação política16. Esse último autor afirma que, em princípio, a

representação era estranha aos Estados Antigos. Não havia necessidade de representação

nas assembleias e nos conselhos populares. No entanto, para Jellinek, as ações dos

magistrados, realizadas nos limites de suas competências, eram consideradas ações do

próprio povo e, na época do Principado, já desaparecida a ideia da responsabilidade das

altas magistraturas, surge a convicção, expressada por Ulpiano, de que o príncipe havia

reivindicado para si todo o direito do povo, sendo o único representante deste. Além disso,

com o fim dos comícios, o Senado passou a adquirir para os romanos um valor

representativo.17

Traços de representação existiram também em outros povos no passado, fora

do Continente Europeu, a exemplo dos aborígenes australianos18 e dos indígenas

brasileiros19. No entanto, as experiências da Grécia e Roma antigas possuem um

significado maior, pela influência natural desses dois sistemas sobre os sistemas ocidentais.

16DUGUIT, León. Traité de Droit Constitutionnel; JELLINEK, Georg, Allgemeine Staatslebre Apud

SOUZA, José Pedro Galvão de. Da representação política. Tese (Livre Docência de Teoria Geral do

Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 1971. p. 12.

17JELLINEK, G. Teoria general del Estado. Tradución y prólogo de la 2. ed. alemana por Fernando de los

Rios Urruti. Granada: Editorial Comares, 2000. p. 561-562. Nesse sentido, cf. tb. DUGUIT, León apud

TEIXEIRA, J. H. Meirelles. op. cit., p. 487.

18Entre os aborígenes da Austrália, os ministros de culto chamados “alantujas” convocavam membros do clã

totêmico para ritos habituais. Nessas reuniões, segundo Moret e Davy, verifica-se um esboço de um

governo representativo (e até federativo) exercido pelas assembleias dos chefes locais, com deliberações

que excediam os limites do clã e que se estendiam por toda a tribo (MORET. A; DAVY G. Des clans aux

empires, La renaissance di livre, Paris, 1923 apud SOUZA, José Pedro Galvão de. op. cit., p. 10).

19Afonso Arinos de Melo Franco registra que “entre as tribos indígenas do Brasil, ao tempo do

descobrimento, os cronistas e viajantes do primeiro século (que são os nossos primeiros observadores

sociais) deixam ver, nas suas narrativas, que o conjunto das tribos era sempre representado por chefes

escolhidos de forma diversa, cercado ou não de conselheiros, mas que representavam, incontestavelmente,

a maioria ou a totalidade dos componentes da nação indígena em causa” (FRANCO, Afonso Arinos de

Melo. Representação popular. In: SEMINÁRIO SOBRE MODELOS ALTERNATIVOS DE

REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NO BRASIL. Brasília: Ed. da UnB, 1981. p. 7).

19

Há autores, no entanto, que entendem de forma contrária, a exemplo de Karl

Loewenstein20 que vê a representação política como um fato desconhecido tanto na

Antiguidade como na Idade Média.

Para Norberto Bobbio, a democracia dos antigos era realizada pela via direta,

às vezes corrigida pela eleição de algumas magistraturas. A regra era a participação direta e

a eleição, a exceção, diferentemente do que ocorre nos dia de hoje.21

De fato, existiram formas primitivas de representação no passado remoto. No

entanto, embora os autores divirjam sobre a intensidade dessas formas de representação

nas sociedades antigas, as primeiras instituições representativas, que podem ser

consideradas o embrião do sistema hoje existente, encontram-se no período medieval.

2.2.2. A Representação Política na Idade Média

2.2.2.1. As raízes da representação política

A Idade Média caracterizou-se por instabilidades sociais, econômicas e

políticas.

Nesse período da história da humanidade, havia grande desagregação política.

A forte presença do Cristianismo afirmava a unidade da igreja com base na igualdade e

fraternidade entre cristãos. Por outro lado, havia as invasões dos povos bárbaros e o

sistema feudal que valorizava enormemente a posse de terra.22

A Idade Média foi também marcada por guerras privadas entre os senhores

feudais, com frequentes pilhagens, matanças e incêndios criminosos. Em razão dessas

guerras e invasões, o sistema feudal priorizou as relações internas dos feudos.

Foi no período medieval, caracterizado por esses fatos, que surgiram as raízes

do modelo representativo, na sua forma embrionária.

No século XIII, como assinalou José Pedro Galvão de Souza23, havia os

registros históricos das assembleias representativas de várias categorias sociais existentes

20LOEWENSTEIN, Karl. op. cit., p. 58.

21BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e a lição dos clássicos. Organizado por

Michelangelo Bovero. Tradução de Daniela Beccaria Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000. p. 374.

22DALLARI, Dalmo de Abreu. op. cit., p. 66 e 69.

23SOUZA, José Pedro Galvão de. op. cit., p. 123-133.

20

na Inglaterra, Espanha e em outros países europeus. Nessa época, as Cortes dos monarcas

funcionavam precariamente como conselhos. Os representantes da nobreza e do clero

reuniam-se para a realização de conselhos consultivos para tratar de assuntos de natureza

política e deliberação sobre leis e impostos. Na Espanha, o sistema representativo se

esboçou antes da Inglaterra, com a participação do elemento popular nas assembleias

legislativas. Nos concílios de Toledo, quando as assembleias já não eram mais apenas

eclesiásticas, a capacidade legislativa pertencia ao rei e desta autoridade surgiam as leis,

após consulta dos elementos representativos das comunidades. Outro aspecto relacionado à

origem do modelo representativo pode ser encontrado nas organizações corporativas das

pequenas indústrias e do comércio dos feudos, assim como, também, no fato de que as

ordens religiosas se utilizavam de modelos representativos para realizar eleições para o

estabelecimento do poder clérigo.

Biscaretti Di Ruffia24 delineia com precisão o modus operandi do sistema

representativo medieval:

os Parlamentos medievais – constituídos, diretamente ou por

representação, pelos três estados da nobreza feudal, dos altos dignatários

eclesiásticos e da classe burguesa – se contrapunham às pretensões de

dominação do soberano, apoiando-se nos deveres e direitos recíprocos

que dimanam do contrato feudal. Com efeito, toda vez que se saísse da

normal contribuição das prestações recíprocas, era mister convocar os

três estados a fim de que concedessem ao Monarca a percepção de novos

impostos, até então não contemplados nos pactos de vassalagem, ou para

que amparassem sua decisão de iniciar uma guerra ou de concluir a paz.

Ao mesmo tempo, os Parlamentos manifestam ao Rei as necessidades do

País (sobre as condições locais da agricultura, da indústria, da viabilidade

da ordem pública, etc) e expunham as queixas dos súditos quanto aos

abusos realizados no exercício dos vários serviços públicos.

Adotavam nomes diversos nos diferentes países (Estados Gerais, na

França e no Piemonte; Estamentos, na Sardenha; Parlamentos, em

Nápoles e na Sicília; Cortes, na Espanha) e enquanto que, num primeiro

tempo, eram formados apenas pelos dois estados da nobreza e do alto

clero, num segundo tempo, e especialmente para contrabalançar o

domínio das duas ordens, os Príncipes fizeram intervir também um

terceiro estado, mas apenas por meio de representantes, dado o número

muito maior de seus componentes. As várias comunidades chamadas para

que enviassem delegados ( meliores terrae), costumavam dar aos próprios

eleitos o mandato para pronunciar-se de um modo determinado sobre

aqueles problemas para cuja solução se convocava o Parlamento; e os

delegados comprometiam os grupos representados apenas dentro dos

limites do mandato recebido (os chamados cahiers dos Estados Gerais

franceses, que originavam uma autêntica representação jurídica de

vontade, baseada num mandato imperativo).

24DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Direito constitucional (instituições de direito público). Tradução de Maria

Helena Diniz. Revisão de Ricaro Olivo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1984. p. 239.

21

O sistema representativo medieval caracterizou-se, portanto, pelas funções

predominantemente consultivas das assembleias e pela representação restrita a

determinadas categorias sociais, que outorgavam mandatos a representantes que se

obrigavam a obedecer à risca as ordens dos representados.

A representação possuía, portanto, um caráter estritamente vinculado. O

mandato era de natureza civilista e se revestia, de um lado, pela transferência de poderes e,

de outro, pela reserva de poderes que permitia ao mandante revogá-lo.

2.2.2.2. A teoria do mandato imperativo

A primeira teoria sobre a representação política, de cunho jurídico, foi a teoria

do mandato imperativo.

León Duguit, ao tratar do tema, explica que os cidadãos, na qualidade de

titulares individuais de uma parcela da soberania, participavam da eleição e escolhiam um

representante que só poderia retirar seu poder daqueles que o designaram, sendo apenas um

mandatário dos eleitores, permanecendo a soberania com esses últimos. O representante ou

deputado, segundo essa teoria, é o mandatário da circunscrição, ou seja, do grupo de

eleitores que o nomearam. Por esse motivo, o representante submetia-se a todas as

obrigações que cabiam ao mandatário, e os eleitores, como mandantes, podiam limitar o

mandato outorgado, traçando previamente a conduta que deveria ser seguida pelo

representante, que deveria se submeter a instruções, votando em conformidade absoluta

com estas. Caso o mandatário extrapolasse os poderes que lhe foram conferidos, os

mandantes poderiam revogar o mandato outorgado.25

De acordo com as observações de Barthelemy e Duez26, na Antiga França, toda

a teoria relacionada aos estados-gerais baseava-se na ideia de mandato imperativo até as

suas últimas consequências. O deputado nos estados-gerais era o autêntico mandatário

daqueles que o haviam eleito. Este deveria comparecer munido do título escrito que

demonstrava a sua situação de mandatário e o primeiro ato dos estados gerais, assim que

estivessem reunidos, consistia em verificar se todos os deputados possuíam poderes

constituídos regularmente. O rei convocava os estados-gerais e formulava questões aos

25DUGUIT, León. Traité de droit constitutionnel, Ancienne Librairie Fontemoing & Cie, Éditeurs, E. de Boccard, Successeur, 1924., p. 509 apud FERREIRA, Luiz Pinto. op. cit., p. 176.

26BARTHÉLEMY, Joseph; DUEZ, Paul. Traité elémentaire de droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 1926. p.

92-93.

22

mandatários. Prevenidos, os eleitores indicavam aos seus deputados como eles deveriam

responder às formulações do rei. Durante a sessão, se o rei formulasse uma questão distinta

daquelas que constavam do ato de convocação, os deputados respondiam que eles haviam

sido enviados aos estados-gerais para ouvir e opinar, e que a questão não poderia ser

respondida naquele instante porque, sobre o tema, não haviam recebido instruções dos

eleitores, solicitando, assim, o adiamento da sessão para permitir-lhes ouvir seus eleitores e

receberem novas instruções.

Monica Herman Salem Caggiano observa que “a moldagem medieval da