Rede de proteção social e promoção de direitos: contribuições do conselho tutelar para a... por Ailton de Souza Aragão - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

ESCOLA DE ENFERMAGEM DE RIBEIRÃO PRETO

Ailton de Souza Aragão

Rede de proteção social e promoção de direitos: contribuições do

conselho tutelar para a integralidade e a intersetorialidade

(Uberaba-MG)

Ribeirão Preto

2011

AILTON DE SOUZA ARAGÃO

Rede de proteção social e promoção de direitos: contribuições do

conselho tutelar para a integralidade e a intersetorialidade

(Uberaba-MG)

Tese apresentada à Escola de Enfermagem

de Ribeirão Preto da Universidade de São

Paulo para obtenção do título de Doutor em

Ciências, Programa de Pós-Graduação

Enfermagem em Saúde Pública.

Linha de Pesquisa: Assistência à Criança e

ao Adolescente.

Orientadora: Profa. Dra. Maria das Graças

Bomfim Carvalho

Ribeirão Preto

2011

AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE

TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA

FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

FICHA CATALOGRÁFICA

Aragão, Ailton de Souza

Rede de proteção social e promoção de direitos:

contribuições do conselho tutelar para a integralidade e a

intersetorialidade (Uberaba-MG). Ribeirão Preto, 2011.

384p. : il. ; 30cm

Tese de Doutorado apresentada à Escola de Enfermagem de

Ribeirão Preto/USP. Área de Concentração: Enfermagem em

Saúde Pública.

Orientadora: Carvalho, Maria das Graças Bomfim

1. Violência. 2. Políticas públicas. 3. Defesa da criança e do

adolescente. 4. Participação social. 5. Ação intersetorial

ARAGÃO, Ailton de Souza

Rede de proteção social e promoção de direitos: contribuições do conselho tutelar para a

integralidade e a intersetorialidade (Uberaba-MG)

Tese apresentada à Escola de Enfermagem de

Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo para

obtenção do título de Doutor em Ciências,

Programa de Pós-Graduação Enfermagem em

Saúde Pública.

Aprovado em: ____/____/____

Banca Examinadora

Prof. Dr. ____________________________________________________________________

Instituição: ________________________________ Assinatura _______________________

Prof. Dr. ____________________________________________________________________

Instituição: ________________________________ Assinatura _______________________

Prof. Dr. ____________________________________________________________________

Instituição: ________________________________ Assinatura _______________________

Prof. Dr. ____________________________________________________________________

Instituição: ________________________________ Assinatura _______________________

Prof. Dr. ____________________________________________________________________

Instituição: ________________________________ Assinatura _______________________

Agradecimentos

Agradecer é sempre uma tarefa da memória, pois esta “é uma ilha de edição”. E se

tal tarefa pode ser entendida como o ato de apagar, de rabiscar, de grifar, de sublinhar, de

pintar, de anotar no pé da página, de reelaborar, de acrescentar, de reconhecer a

importância... Enfim, a memória reinventa o real humano e lhe atribui sempre novos

significados, pois novos são os contextos dos encontros em que se compartilham saberes,

experiências, conhecimentos! Assim, quero externar minha gratidão atemporal e

determinante:

À Prof.ª Dr.ª Iranildes Messias, enfermeira apaixonada pelo saber-fazer ciência e

por sempre expor sua confiança inabalável no ser humano rumo à sua emancipação.

À Prof.ª Dr.ª Maria das Graças que com a qual partilhei, partilho e partilharei as

agruras e prazeres de superação dos desafios inerentes ao percurso que o fazer pesquisa

impõe.

À companheira Rosimár que desde o início desta jornada esteve ao meu lado no

turbulento processo de realização de um projeto de vida.

Mas existem outras pessoas que contribuíram para que esse trabalho pudesse se

concretizar, a esses tantos sujeitos externo minha sincera gratidão!

Aos docentes do MISP com os quais integralizei os créditos junto ao PPGSP.

Desses, à Prof.ª Dr.ª Maria Cecília Puntel, in memorian, que estimularam os inúmeros

questionamentos sobre os objetivos, pressupostos, metodologias e fundamentos que

guiam esse trabalho. Agradeço, ainda, à Simone Ozanik, presente no esclarecimento e no

encaminhamento de muitos processos.

Aos docentes que participaram no processo de Qualificação da Tese: Drª Telma e

Drª Marta. Cujas contribuições teórico-metodológicas e de experiências integram as

inquietações desse trabalho.

Aos colegas do PROASE, dos quais Michele, Juliana, Diene... Território de

sentidos e de partilha de angústias de pesquisadores-cidadãos: promessa de apreender

uma sociedade violenta, e superá-la.

Na cidade de Uberaba muitos foram – e são – os sujeitos que contribuíram com o

processo de pesquisa, a Todas e a Todos minha gratidão!

Inicialmente, à Secretaria Municipal de Saúde e à Secretaria de Desenvolvimento

Social que viabilizaram as visitas nas Unidades de Saúde e Centros de Referência e

Assistência Social, respectivamente, para obtenção dos depoimentos dos profissionais da

rede!

Aos profissionais dos CRASś, do CREAS, das ESFś, das EMSś, da UPA, da

SEDS e da SMSU da cidade de Uberaba, artesãos na manufatura da rede de proteção às

crianças e aos adolescentes: missão, sempre coletiva, de desatar os nós de uma realidade

cada vez mais individualista; desafiadora para o trabalho do “nós”.

Aos profissionais das ONGś, sociedade civil organizada, terceiro setor, que

seguem rompendo e superando desafios face à efetivação dos direitos da criança e do

adolescente. Com os quais pude apreender o valor da doação e da persistência; da

sensibilidade e da crença nos propósitos.

Aos Conselheiros e Funcionários do Conselho Tutelar e ao Ministério Público da

Criança e do Adolescente de Uberaba! Sujeitos que seguem na histórica luta para afinar os

acordes comunicacionais no interior de uma rede polifônica, sem, contudo, pretender a

homogeneidade e o emudecimento dos sujeitos. Exemplos de árdua luta incondicional!

Aos docentes-colegas-amigos do Departamento de Medicina Social – Luciana,

Sybelle, Bel Saúde, Lúcia, Sandra Pinheiro – e do Departamento de Ciências Sociais e

Humanas da UFTM – Natália, Rita e Dalbério: sujeitos que me acolheram e se colocaram

sempre na torcida a cada passo dado na construção da pesquisa.

Aos amigos Eder, Mariana, Wanderley e, especialmente à Rosiane, pelos

momentos em que contribuíram com a leitura crítica da realidade, no acolhimento das

dúvidas, das angústias da jornada e, sobretudo, da celebração a cada salto conquistado.

Momentos que foram compartilhados com a Cida e a Auara, mulher-menina que ousa a

alegria.

Aos alunos de Iniciação Científica – Lucas, Elton, Mariana, Cinthia e Guilherme –

com os quais partilhei as primeiras reflexões teóricas e as indagações provenientes do

campo de pesquisa: o Conselho Tutelar. Às alunas Danielen e Letícia, pelas contribuições

com os inúmeros depoimentos.

A família tem sido sempre um sujeito coletivo que reza e celebra a conquista de

novos espaços! E na descoberta desses novos horizontes de construção do conhecimento

me apoiaram: meu pai, Ediz; minha mãe, Maria Alexandre; meus irmãos: Simone e Edson.

Sujeitos com os quais celebrei as superações na jornada. À d. Maria e ao Sr. Cido, meus

sogros, às cunhadas Roseli e Rose: personagens que rezam os sonhos de uma vida plena

de sentido, sem violências.

Enfim, à Companheira Rosimár, à qual também dedico esse projeto concretizado;

mulher do tempo kairós; promotora de vida pelo desejo-fé! Ser humano em sua

completude; do porvir prenhe de vida, semente-criança, que semeada e regada pelo valor

da vida frutifique, Vida em plenitude.

Aos Seres Humanos, homens e mulheres, artífices que tecem a rede de proteção em

Uberaba...

Pois o amor resgata a pobreza,

vence o tédio, ilumina o dia

e instaura em nossa natureza

a imperecível alegria.

Carlos Drumond de Andrade (1996, p.53)

RESUMO

ARAGÃO, A. S. Rede de proteção social e promoção de direitos: contribuições do Conselho

Tutelar para a integralidade e a intersetorialidade (Uberaba-MG). 2011, 384f. Tese (Doutorado).

Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2011.

As redes de proteção social encontram na concepção dos determinantes sociais de saúde denso

aporte conceitual para análise e intervenção sobre as violências contra crianças e adolescentes.

De um lado, essa concepção permite a compreensão integral dos indivíduos, famílias e

comunidades e, de outro, a proposição de políticas públicas intersetoriais. O presente estudo

objetivou conhecer e analisar sob a ótica dos sujeitos sociais (do Conselho Tutelar, profissionais

de instituições de saúde e de assistência social e integrantes do judiciário) a atuação da rede de

proteção social à criança e ao adolescente no município de Uberaba-MG. Os objetivos

específicos consistiram em: identificar e classificar os direitos violados atendidos pelo Conselho

Tutelar em relação ao Sistema de Informação para a Infância e Adolescência (SIPIA); caracterizar

a rede de atendimento à criança e ao adolescente quando da violação de direitos e avaliar, sob a

ótica dos sujeitos sociais, os avanços e desafios da rede de proteção social. Trata-se de estudo de

caso desenvolvido com a triangulação de métodos. A metodologia qualitativa conduziu a coleta

e a análise de 50 entrevistas semi-estruturadas com profissionais da Saúde, da Assistência Social,

do Terceiro Setor e do Ministério Público. A metodologia quantitativa permitiu o tratamento dos

dados de fontes secundárias (relatórios consolidados do segundo semestre de 2007 ao primeiro

semestre de 2010) e seu cotejamento com a classificação do SIPIA. Do total (N= 6441) das 32

violências tipificadas pelo Conselho Tutelar, os “conflitos familiares”, que infringem do artigo 19

ao 52 do ECA, somaram, em média, 19,6%, seguidos do “comportamento irregular” (artigo 103

ao 105), com 15,3%. Nos maus-tratos, enquanto comunicações de “abandono”, “agressão”,

“conflitos familiares”, “espancamento”, “maus tratos”, “omissão” e “situações de risco e

irregular”, temos 41,1% dos fatos. Relativamente aos encaminhamentos (N= 8119), o serviço de

psicologia do Conselho acolheu, em média, 3,5% dos fatos, seguido pelo acionamento de

serviços do setor de saúde: CRIA/CAPS e CAPS-D (3,0%) e, do setor de assistência social, o CREAS

acolheu 2,7%. Os depoimentos dos profissionais evidenciaram a permanência de ações

fragmentadas face à agudização das vulnerabilidades e, por vezes, relações hierarquizadas entre

os integrantes das redes de responsabilização, de defesa e de atendimento. As equipes dos CRAS

e das ESFś indicaram o volume de demandas, a extensão dos territórios e a falta de efetividade

do contra-referenciamento como obstáculos à continuidade da atenção às crianças, aos

adolescentes e aos arranjos familiares nos territórios. Observou-se, também, a sedimentação do

fluxo entre as instituições por ocasião dos casos agudos das violências, especialmente entre

CREAS, SEDS e o Ministério Público. Verificou-se forte tendência à individualização das violências

e vulnerabilidades manifesta na responsabilização do indivíduo ou da família e nas dificuldades

para a estruturação de ações preventivas. O estudo demonstrou, ainda, a emergência de

práticas intersetoriais na rede de proteção e a relevância da atuação do Conselho para a

efetivação da intersetorialidade. Refletir sobre o fazer do Conselho pode subsidiar a crítica às

ações focalistas e emergenciais e contribuir para o redirecionamento das políticas municipais às

demandas dos diversos territórios e sujeitos.

Palavras-chave: Violência. Políticas públicas. Defesa da criança e do adolescente. Participação

social. Ação intersetorial.

ABSTRACT

ARAGÃO, A. S. Social network of protection and promotion of rights: the contributions of

Tutelary Council for integrality and intersectoral (Uberaba-Minas Gerais, Brazil). 2011, 384p.

Thesis (PhD). School of Nursing of Ribeirão Preto, University of São Paulo, Ribeirão Preto, 2011.

The social safety nets are in the design of social determinants of health dense conceptual input

for analysis and action on violence against children and adolescents. On the one hand, this

design allows a full understanding of individuals, families and communities and on the other, the

proposition intersectoral public policies. This study aimed to identify and analyze from the

perspective of social subjects (the Guardian Council, professionals from health and social care

and members of the judiciary) the role of social safety net for children and adolescents in the

municipality of Uberaba-MG . The specific objectives were: to identify and classify the rights

violated by the Guardian Council met in relation to the Information System for Childhood and

Adolescence (ISCA) characterize the network of services to children and teens when the violation

of rights and assessment under the perspective of social subjects, advances and challenges of

social safety net. It is a case study developed with the triangulation of methods. Qualitative

methodology led to collection and analysis of 50 semi-structured interviews with professionals

from Health, Social Assistance, the Third Sector and the Public Ministry. The methodology

allowed the quantitative treatment of data from secondary sources (reports consolidated second

half of 2007 to the first half of 2010) and their mutual comparison with the classification of ISCA.

Of the total (N = 6441) of 32 violence typified by the Guardian Council, the "family conflicts", in

breach of Article 19 to 52 of the SCA, amounted, on average, 19.6%, followed by the "erratic

behavior" (Article 103 to 105), with 15.3%. In the ill-treatment, while communications

"abandonment," "aggression," "family conflicts", "beating", "abuse", "omission" and "situations of risk and irregular", we have 41.1% of the facts. For referrals (N = 8119), the psychology service

of the Council received an average of 3.5% of the facts, followed by the activation of services in

the health sector: RCCA / CPS and PCC-AD (3.0%) and social assistance sector, 2.7% received the

creases. The testimony of professionals showed the persistence of fragmented actions against

the vulnerabilities and acute, sometimes hierarchical relationships between members of

networks of accountability, advocacy and service. Teams of RCSA and the FHT's indicated the

volume of demands, the extent of the territories and the lack of effectiveness of counter-

referencing as obstacles to continuity of care for children, adolescents and family arrangements

in the territories. There was also the sedimentation of the stream between the institutions

during the acute cases of violence, especially among CSASR, DSD and prosecutors. There was a

strong tendency to individualization of violence and vulnerability manifested in the

accountability of the individual or family and the difficulties in the structuring of preventive

actions. The study also shows the emergence of sector practices in the safety net and the

relevance of the work of the Council for the effectiveness of intersectoral cooperation.

Reflecting on the making of the Council may support the criticism of the focal and emergency

actions and contribute to the diversion of municipal policies to the demands of the various

territories and subjects.

Key-words: Violence. Public policies. Defense of children and adolescents. Social participation.

Intersectoral action.

RESUMEM

ARAGÃO, A. S. Red social de protección y promoción de los derechos: las contribuciones de el

Consejo de Guardianes a integridad e intersectorial (Uberaba-Minas Gerais, Brasil). 2011, 384f.

Tesis (Doctorado). Escuela de Enfermería de Ribeirão Preto, Universidad de São Paulo, Ribeirão

Preto, de 2011.

Las redes de seguridad social en el diseño de los determinantes sociales de la salud densa de

entrada conceptual para el análisis y la acción sobre la violencia contra los niños y adolescentes.

Por un lado, este diseño permite una comprensión completa de los individuos, familias y

comunidades y por el otro, la proposición de políticas públicas intersectoriales. Este estudio tuvo

como objetivo identificar y analizar desde la perspectiva de los sujetos sociales (el Consejo de

Guardianes, los profesionales de asistencia sanitaria y social y miembros del poder judicial) el

papel de la red de seguridad social para los niños y adolescentes en el municipio de Uberaba-

MG. Los objetivos específicos fueron: identificar y clasificar a los derechos violados por el

Consejo de Guardianes satisfecho en relación con el Sistema de Información para la Infancia y la

Adolescencia (SIIA) caracterizan a la red de servicios para niños y adolescentes en la violación de

los derechos y la evaluación en la perspectiva de los sujetos sociales, los avances y desafíos de la

red de seguridad social. Se trata de un caso de estudio desarrollado con la triangulación de

métodos. La metodología cualitativa dirigida a la recogida y análisis de 50 entrevistas semi-

estructuradas con profesionales de la Salud, Asistencia Social, Tercer Sector y el Ministerio

Público. La metodología permite el tratamiento cuantitativo de datos de fuentes secundarias

(informes semestrales consolidados segundo trimestre de 2007 al primer semestre de 2010) y su

comparación mutua con la clasificación de Sipia. Del total (N = 6441) de 32 violencia

caracterizada por el Consejo de Guardianes, los "conflictos familiares", en violación del artículo

19 a 52 de la ENA, ascendió, en promedio, un 19,6%, seguido por el "comportamiento errático"

(artículo 103 a 105), con el 15,3%. En los malos tratos, mientras que las comunicaciones

"abandono", "agresión", "conflictos familiares", "paliza", "abuso", "omisión" y "situaciones de riesgo e irregulares", tenemos un 41,1% de los hechos. Para referencias (N = 8119), el Servicio de

Psicología del Consejo recibieron un promedio de 3,5% de los hechos, seguido por la activación

de servicios en el sector de la salud: CRIA / CAP y CAPA (3,0%) y el sector de la asistencia social,

el 2,7% recibió los pliegues. El testimonio de los profesionales mostraron la persistencia de

acciones fragmentadas contra las vulnerabilidades y las relaciones aguda, a veces jerárquica

entre los miembros de las redes de la rendición de cuentas, apoyo y servicio. Los equipos del

CRAS y el del ESF se indica el volumen de demandas, la extensión de los territorios y la falta de

eficacia de la lucha contra-referencia como obstáculos para la continuidad de la atención de los

niños, los adolescentes y los arreglos familiares en los territorios. También estaba la

sedimentación de la corriente entre las instituciones durante los casos agudos de la violencia,

especialmente entre los CASRE y MDS y fiscales. Hubo una fuerte tendencia a la individualización

de la violencia y la vulnerabilidad se manifiesta en la responsabilidad de la persona o la familia y

las dificultades en la estructuración de las acciones preventivas. El estudio también muestra la

aparición de las prácticas del sector en la red de seguridad y la pertinencia de la labor del

Consejo para la eficacia de la cooperación intersectorial. Reflexionando sobre la decisiones del

Consejo pueden soportar las críticas de las acciones de coordinación y de emergencia y

contribuir a la desviación de las políticas municipales a las demandas de los distintos territorios y

sujetos.

Palabras clave: Violencia. Las políticas públicas. Defensa de los niños y adolescentes. La

participación social. La acción intersectorial.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Modelo dos Determinantes Sociais de Saúde ....................................................... 71

Figura 2 – Dimensões metodológicas do Projovem Adolescente. ....................................... 201

Figura 3 – Áreas de abrangência dos Centros de Referência de Assistência Social (Uberaba,

2010). ................................................................................................................ 272

Figura 4 – Fluxograma da rede de responsabilização, de defesa e de atendimento, segundo o

Estatuto da Criança e do Adolescente. ............................................................... 281

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 – Índice de vulnerabilidade social de Uberaba (2006). .......................................... 247

Mapa 2 – Distribuição das Unidades de Atenção Primária à Saúde nos Distritos Sanitários

(Uberaba-MG). .................................................................................................. 268

Mapa 3 – Localização das organizações de defesa e promoção dos direitos das crianças e

adolescentes vítimas de violência sexual. Uberaba-MG ..................................... 323

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Profissionais dos serviços públicos entrevistados para compor a amostra da

pesquisa. ....................................................................................................... 122

Quadro 2 - Distribuição das siglas dos profissionais entrevistados de acordo com as

instituições, programas ou setores de atuação. ........................................... 124

Quadro 3 – Funções Legais do Conselheiro Tutelar .......................................................... 140

Quadro 4 – Classificação das violações de direitos pelo Conselho Tutelar de Uberaba

(2.sem./2007 a 1.sem./2010) ........................................................................ 158

Quadro 5 – Classificação dos Direitos Fundamentais no ECA em relação à tipologia do

SIPIA. ............................................................................................................. 159

Quadro 6 – Classificação dos Direitos Fundamentais dispostos no ECA em relação ao

Conselho Tutelar de Uberaba ....................................................................... 160

Quadro 7 – Da violação ao Direito à vida e à saúde em relação à classificação do Conselho

Tutelar .......................................................................................................... 161

Quadro 8 – Da violação ao Direito à liberdade, respeito e dignidade em relação à

classificação do Conselho Tutelar ................................................................. 163

Quadro 9 - Da violação do direito à convivência familiar ................................................. 165

Quadro 10 – Da violação do direito à educação ................................................................ 167

Quadro 11 – Classificação dos atos infracionais pelo Conselho Tutelar ............................ 170

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Estrutura Etária Populacional de Uberaba. Minas Gerais. 1980 e 2006 ............. 116

Gráfico 2 – Indicadores de Mortalidade - óbitos por ano - Uberaba-MG (2002 - 2010).

CID 10. .................................................................................................. 117

Gráfico 3 – Distribuição das notificações acolhidas pelo Disque Direitos Humanos - SERVAS -

SEDH-MG (2008-2009) ................................................................................... 181

Gráfico 4 – Disque Denúncia 100: total de notificações no Brasil por ano........................... 182

Gráfico 5 – DDN – 100: notificações recebidas por região (maio 2003 a fev. 2011) ............ 183

Gráfico 6 – Classificação das violências contra crianças e adolescentes em Uberaba, segundo

o Conselho Tutelar (2.sem de 2007 – 1.sem.2010) ........................................ 186

Gráfico 7 – Violação dos Direitos Fundamentais de crianças e adolescentes em relação à

classificação do SIPIA (2.sem. 2007 a 1.sem. 2010). ....................................... 187

Gráfico 8 – Atribuições do Conselho Tutelar de Uberaba (2.sem.2007 a 2008) ................... 196

Gráfico 9 – Indicadores de mortalidade de homens e mulheres. 10 a 19 anos. Uberaba-MG

(2002 a 2010). CID 10 .................................................................................... 226

Gráfico 10 – Distribuição dos encaminhamentos realizados pelo Conselho Tutelar ao setor

saúde (1º Sem. 2007 – 2008) ......................................................................... 232

Gráfico 11 – Distribuição dos encaminhamentos realizados pelo Conselho Tutelar ao setor

assistência social (1º Sem. 2007 – 2008) ........................................................ 249

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRAPIA

Associação Brasileira Multidisciplinar de Proteção à Criança e ao

Adolescente

APA

Conselho Gestor da Área de Proteção Ambiental do Rio Uberaba

APS

Atenção Primária em Saúde

APU

Arquivo Público de Uberaba

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

CAE

Conselho Municipal de Alimentação Escolar

CAP’s

Caixas de Aposentadorias e Pensões

CAPS

Centro de Apoio Psicossocial

CAPS-AD

Centro de Atenção Psicossocial Álcool e Drogas

CARESAMI

Centro de Atendimento e Reeducação do Menor Infrator

CEJU

Centro da Juventude

CEMIG

Centrais Elétricas de Minas Gerais

CLAVES

Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde

CLT

Consolidação das Leis Trabalhistas

CMAS

Conselho Municipal de Assistência Social

CMDCA

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

CMES

Conselho Municipal dos Esportes

CMSU

Conselho Municipal de Saúde de Uberaba

CNAS

Conselho Nacional de Assistência Social

CNDSS

Comissão Nacional dos Determinantes Sociais de Saúde

CNJ

Comunidade Nova Jerusalém

CODIUB

Companhia de Desenvolvimento de Informática de Uberaba

COHAGRA

Companhia Habitacional do Vale do Rio Grande

COMAD

Conselho Municipal Anti-drogas

COMAM

Conselho Municipal de Meio Ambiente

COMBEM

Conselho Municipal do Bem Estar do Menor de Uberaba

COMDICAU

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Uberaba

COMSEG

Conselho Municipal de Segurança

CONANDA

Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

CRAS

Centro de Referência em Assistência Social

CREAS

Centro de Referência Especializada em Assistência Social

CRIA

Centro de Referência à Criança e ao Adolescente

CT

Conselho Tutelar

CTA

Centro de Testagem e Aconselhamento

CUFA

Central Única das Favelas

ECA

Estatuto da Criança e do Adolescente

ENSP

Escola Nacional de Saúde Pública “Sergio Arouca”

ESB

Equipes de Saúde Bucal

ESF

Equipe de Saúde da Família

FEBEM

Fundação Estadual para o Bem-Estar do Menor

FETI

Fundação de Ensino Técnico Intensivo “Dr. Renê Barsam”

FUNABEM

Fundação Nacional para o Bem-Estar do Menor

FUNRURAL

Fundo Nacional para o Desenvolvimento Rural

IAP

Institutos de Aposentadorias e Pensões

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDH

Índice de Desenvolvimento Humano

ILANUD

Instituto Latinoamericano das Nações Unidas para a Prevenção dos

Delitos e o Tratamento do Delinquente

IMAD

Instituto Municipal sobre Drogas

INSS

Instituto Nacional de Seguridade Social

IPEA

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LA

Liberdade Assistida

LOS

Lei Orgânica de Saúde

MDS

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MNMMR

Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua

MRS

Movimento da Reforma Sanitária

MS

Ministério da Saúde

MTE

Ministério do Trabalho e Emprego

NARA

Associação do Núcleo de Reabilitação do Adolescente Dependente Químico

NASF

Núcleo de Apoio à Saúde da Família

NIP

Núcleo de Inclusão Produtiva

NOB-RH/SUAS

Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUAS

NOB-RH/SUS

Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS

OMS

Organização Mundial da Saúde

ONG

Organização Não-Governamental

OPAS

Organização Pan-Americana de Saúde

PACS

Programa de Agentes Comunitários de Saúde

PAIF

Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família

PAIR

Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento à

Violência Infanto-Juvenil

PBF

Programa Bolsa Família

PETI

Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

PIB

Produto Interno Bruto

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNAS

Política Nacional de Assistência Social

PROBEM

Programa Social de Apoio e Atendimento a Criança e ao Adolescente de

Uberaba

PROJOVEM

Adolescente Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para

Adolescentes e Jovens

PSC

Prestação de Serviços Comunitários

SAM

Serviço de Atendimento ao Menor

SAMU

Serviço de Atendimento Móvel de Urgência

SAS

Secretaria de Ação Social

SBP

Sociedade Brasileira de Pediatria

SEDH

Secretaria Especial dos Direitos Humanos

SEDS

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

SEMEC

Secretaria Municipal de Educação e Cultura

SIPIA

Sistema de Informação para a Infância e Adolescência

SME

Secretaria Municipal de Educação

TCLE

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

TIC

Tecnologias de Informação e Comunicação

UAI

Unidade de Atenção ao Idoso

UBS

Unidade Básica de Saúde

UFTM

Universidade Federal do Triângulo Mineiro

UMS

Unidade Matricial de Saúde

UNESCO

Organização das Nações Unidades para a Educação, Ciência e Cultura

UNICEF

Fundo das Nações Unidas para a Infância

UNIUBE

Universidade de Uberaba

UPA

Unidade de Pronto-Atendimento

USF

Unidade de Saúde da Família

SUMÁRIO

I INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 22

II OBJETIVOS ........................................................................................................................ 32

III MARCO TEÓRICO CONCEITUAL ....................................................................................... 34

3.1 A CRIANÇA E O ADOLESCENTE: ESTIGMAS HISTÓRICOS, SUPERAÇÕES NECESSÁRIAS .. 37

3.2 AS MUITAS FACES DA VIOLÊNCIA: A PRODUÇÃO HISTÓRICA DE VULNERABILIDADES .. 55

3.3 REDE DE PROTEÇÃO: INTERSETORIALIDADE E INTEGRALIDADE ................................... 72

IV PRESSUPOSTOS ............................................................................................................... 96

V MARCO METODOLÓGICO ................................................................................................. 99

5.1 TIPO DE ESTUDO ...................................................................................................... 100

5.2 TÉCNICAS PARA COLETA DE DADOS .......................................................................... 102

5.2.1 Abordagem qualitativa .................................................................................. 103

5.2.2 Abordagem quantitativa ................................................................................ 107

5.3 UBERABA – O TERRITÓRIO DO ESTUDO..................................................................... 109

5.4 SUJEITOS DE ESTUDO ............................................................................................... 121

5.5 ANÁLISE DOS DADOS ................................................................................................ 125

5.6 PRECEITOS ÉTICOS ................................................................................................... 134

VI RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................................... 136

6.1 HORIZONTES DOS CONSELHOS TUTELARES: INSTITUCIONALIZAÇÃO E DESAFIOS

INSTITUINTES ................................................................................................................ 137

6.2 ORGANIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO TUTELAR DE

UBERABA-MG ................................................................................................................ 143

6.3 O CONSELHO TUTELAR E A TECITURA DA REDE ......................................................... 157

6.3.1 O Registro das Violências no Território Urbano .............................................. 157

6.3.2 O Conselho Tutelar ante as muitas faces da violência..................................... 174

6.3.3 Violências? Temos muitas “para tentar resolver” ........................................... 205

6.3.4 “Na briga entre elefantes, o prejudicado é o capim” ...................................... 213

6.3.5 Ruídos na comunicação: o dilema do referenciamento ................................... 225

6.4 A REDE SENDO TRAMADA: A SAÚDE, A ASSISTÊNCIA SOCIAL E O “TERCEIRO SETOR” . 266

6.4.1 Desafios à atenção integral e continuada....................................................... 273

6.4.2 A Proteção Social Integral diante das violências ............................................. 280

6.4.3 Na rede de proteção social o problema é a família? ....................................... 291

6.4.4 Proteção Social, o Conselho Tutelar e a Promotoria da Infância e da Juventude:

em busca de sintonia .............................................................................................. 302

6.4.5 Prenúncios de práticas emancipatórias .......................................................... 327

CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................... 344

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 352

APÊNDICES ........................................................................................................................ 377

ANEXO ............................................................................................................................... 383

[...] mesmo que as novas opressões não devam fazer

perder de vista as velhas opressões, a luta contra elas

não pode ser feita em nome de um futuro melhor numa

sociedade a construir. Pelo contrário, a emancipação por que se

luta visa transformar o quotidiano das vítimas da opressão aqui

e agora e não num futuro longínquo.

A emancipação ou começa hoje ou não começa nunca.

Boaventura Souza Santos (2003, p.259)

I

INTRODUÇÃO

I Introdução

23

As reflexões que originaram a presente pesquisa partiram dos debates sobre as

manifestações da violência no território urbano contra crianças e adolescentes face às

prerrogativas do Estatuto da Criança e do Adolescente. As expensas do preconizado na Lei

8069/90, nossas indagações recaíram sobre a doutrina da proteção integral e os desafios

que o Conselho Tutelar encontrara para sua consolidação. Para tanto, ampliamos o cenário

investigando os modos como, ao longo do tempo, o Estado e a sociedade brasileira

conceberam e atenderam “os menores”. Uma das conclusões desse momento inicial das

reflexões é que o elemento cultural estava embutido nas manifestações da violência e que

terminava por legitimá-las. Residia aí um dos desafios para os Conselheiros Tutelares tanto a

nível nacional quanto local.

Ao mesmo tempo em que essa história era (re) escrita com o suporte de um amplo

referencial teórico, nos deparamos com os dados da violência contra crianças e adolescentes

na contemporaneidade. Segundo Sanchez e Minayo (2004), dentre os óbitos provocados por

causas externas (acidentes de trânsitos, homicídios e acidentes domésticos) no ano de 2000,

84,1% foram de adolescentes e jovens do sexo masculino, sendo que para os homicídios,

boa parte das vítimas era de negros; contra 15,9% do sexo feminino, de 0 a 19 anos de

idade. Lembrando que boa parte desses jovens residia em áreas de maior vulnerabilidade

social e que, a depender da localidade, existem os mesmos fatores associados aos aspectos

culturais, como a questão de gênero.

O Sistema de Informação para a Infância e Adolescência (SIPIA)1 era gerenciado pelo

Ministério da Justiça. Dados de 2008 sobre as cidades integradas ao Sistema revelaram uma

realidade nacional e regional nada animadora. O banco de dados é alimentado pelos

Conselhos Tutelares e em diversas localidades a subnotificação é um traço marcante. Sem o

registro de ocorrências não haveria parâmetros para a elaboração de uma política pública

consistente voltada para esse segmento populacional.

Assim, passamos a trabalhar com os fatores estruturais que (re)produziam a

violência contra esse segmento populacional e que chegam ao Conselho Tutelar. No Brasil, o

Conselho Tutelar de Direitos da Criança e do Adolescente fora previsto pelo ECA, cabendo ao

Poder Executivo local instituir-lhe, após a consolidação do Conselho Municipal de Direitos da

1 Atualmente, o SIPIA está sob a responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República,

Secretaria Nacional de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente, ligada o Poder Executivo Federal e não

mais ao Ministério da Justiça, como à época do trabalho de campo. <http://www.direitoshumanos.gov.br/spdca>.

I Introdução

24

Criança e do Adolescente (CMDCA). Mas como demonstrou a pesquisa “Conhecendo a

Realidade dos Conselhos Tutelares no Brasil” (FISCHER, 2007), a instauração de um CMDCA,

mesmo que instituído por Lei Municipal, não garante seu funcionamento efetivo imediato. A

pesquisa revelou que a distância média entre a publicação da Lei e o atendimento à

população foi de 2,1 anos no território nacional.

Tal realidade integra as questões da presente pesquisa: qual o cenário que se

apresenta ao Conselho Tutelar diante de uma realidade social, econômica e politicamente

adversa em relação ao desenvolvimento integral de crianças e adolescentes? Quais são as

expressões do fenômeno violência contra esse segmento presentes no território urbano?

Nos primeiros contatos com os dados do SIPIA relativos aos direitos violados em

Uberaba observamos que estes não condiziam com o volume de notificações observadas nos

Relatórios de Dados Consolidados, produzidos pelos conselheiros. Logo, refletir sobre a

atuação do Conselho diante das várias notificações de violação de direitos a partir de seu

próprio banco de dados evidenciou-nos, naquele momento, que a infra-estrutura para seu

funcionamento (computadores com conexão à internet de banda larga; mobiliário; veículo

próprio) comprometia o trabalho dos conselheiros.

De outro modo, questionamos qual seria o poder de pressão do CMDCA e do

Sistema de Justiça, no qual se insere o Ministério Público, sobre o Poder Executivo para que

este disponibilizasse mais e melhores recursos para o ótimo funcionamento do Conselho

Tutelar. Mesmo com um grande volume de notificações que chegaram ao Conselho, o que

explicaria o parco volume de registros no SIPIA? A capacitação dos membros do Conselho

Tutelar, a desarticulação dos sujeitos sociais da rede de proteção ou o próprio CMDCA?

Tais dilemas organizacionais e estruturais para a produção de informação

consistente pelo Conselho Tutelar nos instigou a refletir acerca da sua relação com o Poder

Público, especificamente, o Poder Executivo, que o instituiu por Lei Municipal. Criar o

Conselho Tutelar e oportunizar uma infra-estrutura de trabalho ótima expressa a relevância

dada ao segmento infanto-juvenil de uma determinada localidade, perspectiva que o

Conselho Tutelar local deveria almejar, já que não possuía as condições adequadas de

trabalho.

Ainda que consideremos relevante a ação do Conselho Tutelar, sua atuação só pode

ser entendida entrelaçada a uma rede de proteção social, ou seja, de modo intersetorial.

Essa hipótese, suscitada pela literatura, nos remeteu às ações dos conselheiros: diante das

I Introdução

25

comunicações de violência e das notificações encaminhadas passamos a observar quais

foram os sujeitos institucionais mobilizados para proteger a criança e/ou o adolescente.

A natureza do fenômeno violência e a construção da cidadania ativa exigem um

olhar plural sobre os setores e sujeitos sociais que compõem uma rede de proteção social

voltada ao segmento infanto-juvenil. Assim, gestão horizontalizada, produção e divulgação

de informações, participação dos sujeitos nas reflexões, nas decisões e nas ações, por

exemplo, refletem uma mudança paradigmática: a compreensão de que as políticas públicas,

para quaisquer segmentos sociais, devem ser compreendidas sob o prisma da integralidade

e da intersetorialidade. (STOTZ, 2009; FERNANDEZ; MENDES, 2007; MINAYO, 2009).

A atuação cotidiana do Conselho Tutelar acena para a concepção de

intersetorialidade, especialmente entre os setores Saúde, Educação e Assistência Social. Tal

intersetorialidade deve ser apreendida sob a perspectiva crítica, ou seja, nas relações entre

Estado e sociedade civil existem relações antagônicas, contraditórias. Assim, o fenômeno da

violência contra crianças e adolescentes pode ser abarcado dialeticamente, posto que é

produzido numa totalidade histórica e complexa, cuja intervenção deve se desenvolver sob

vários olhares, igualmente válidos. (AYRES, 2002; MINAYO, 2006; BATISTELLA, 2007; AYRES

et al., 2003).

No contato com os relatórios do Conselho Tutelar observamos uma grande

quantidade de instituições e programas públicos integrantes da rede. Tratava-se de

investigar se essas instituições atuavam em rede. Assim, a violação dos direitos em âmbito

local é abordada a partir dos Registros do Conselho Tutelar. Visando contribuir com a

superação de programas emergenciais e pontuais adotamos os conceitos de integralidade,

intersetorialidade e de rede.

A seleção da rede de proteção à criança e a adolescência em Uberaba-MG como