Tecnoburocracia e pensamento desenvolvimentista em Minas Gerais (1903-1969) por Daniel Henrique Diniz Barbosa - Versão HTML

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contrário e; ii) a utilização do termo será aqui empregada para tratar de grupo muito

específico: o setor de formação técnica e tecnológica que passa, progressivamente de

forma mais forte e organizada a partir de determinado momento histórico, a compor

parcela crescente de uma burocracia cuja formação tradicional era o bacharelado em

Direito.

Assim que também se apresenta relevante uma breve nota sobre as elites

mineiras, primordialmente para situarmos com clareza nesta introdução – apesar de

supormos que isso se desenvolve no corpo dos capítulos subseqüentes – de qual grupo

especificamente estamos tratando neste trabalho. Segundo Dulci (1999), as elites

mineiras poderiam ser divididas, desde o princípio do século XX, a partir de duas

chaves distintas. No plano econômico, encontrar-se-ia a elite agrária (dividida entre

setor agro-exportador e setor de produção diversificada para consumo interno) e uma

emergente elite empresarial urbana que, com o correr do período, concentrou-se,

sobretudo, nos ramos minero-siderúrgicos, conforme abordaremos adiante. No plano

social, dispunha-se uma elite política tradicional, baseando seu poder em relações

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clientelistas, coronelismo, por meio de lutas de famílias e por vezes o uso da força

(Martins Filho, 2009) e, a partir do período em tela, uma também emergente elite

técnica, conquanto muito residual a princípio mas que, assim como a elite empresarial

urbana, foi capaz de se consolidar no médio prazo, notadamente nas empresas minero-

siderúrgicas e no poder público, principalmente. Essas chaves podem também ser

pensadas em dois eixos diferentes: setores políticos e agrícolas como elite tradicional e

setores urbano-industrial e técnico como elite moderna (Dulci, 1999: 107).

Longe de entrar aqui no longo e caloroso debate sobre o perfil dessa elite e,

notadamente, sobre o papel exercido por ela tanto no arranjo político da República

Velha,9 especificamente com a elite cafeicultora paulista, como na própria composição

material da economia mineira no período em tela, interessa-nos compreender como um

grupo específico – o corpo técnico –, essencialmente baseado no discurso sobre o

moderno, a indústria, o fomento e o planejamento do desenvolvimento regional, emerge

justamente em quadro de tão profunda influência de grupos políticos e econômicos

tradicionais. Parece-nos válida, nesse sentido, a hipótese de Dulci (1999), para quem há

um acordo de interesses variados no entorno do projeto de modernização da economia

regional, caracterizado não pela contradição de projetos mas, ao contrário, pela

justaposição de objetivos. Assim que, ainda segundo o autor, estas elites regionais

teriam criado mecanismo de transformação econômica sem, contudo, estabelecer

rupturas no bojo da condução política ou mesmo inflexão no processo social. No que

tange às elites tradicionais, Dulci (1999) aponta a convergência política no entorno

primeiramente do PRM, posteriormente na divisão entre PSD e UDN que, ao cabo,

convergiam no plano social e econômico – não obstante distassem profundamente no

plano político. No que concerne ao empresariado, o autor ressalta a emergência de

grupos técnicos transitando da órbita estatal para a privada, com ligações objetivas com

as elites tradicionais. Já no concernente à elite técnica, ele sublinha estas relações com a

elite tradicional (ou sendo um técnico de procedência de famílias políticas tradicionais

ou por casamento).

Embora concordemos com Dulci (1999) no geral, supomos que a avaliação

acerca da elite técnica carece de qualificação. Realmente, em uma sociedade em que

houve pouca mobilidade social no período deste trabalho, parece correto mesmo afirmar

9 Ver Resende (1982); Mata Machado (1987); Martins Filho (2009); Viscardi (2001), dentre outros.

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que o corpo técnico tenha se constituído, justamente, por meio de excertos da elite

tradicional, correspondendo àquilo que Barbosa (1993) considerou por uma

diferenciação de formação da elite, valendo-se do discurso técnico como marca do

diferencial em detrimento do bacharel em Direito ou dos eclesiásticos. E isso

notadamente a partir do início do século XX quando, segundo Dutra (1989), lentamente

configurava-se no entorno dessas elites um arremedo de discurso burguês, pautado pela

defesa da industrialização, embora não apenas por ele.

Personagens como Pandiá Calógeras, João Pinheiro, Costa Senna, dentre outros,

ou representavam famílias tradicionais ou haviam se casado, como Pinheiro, com filha

de cafeicultor. Além disso, e o caso de Pinheiro é relevante conforme abordaremos no

corpo deste trabalho, possuir o conhecimento técnico configurava grande diferencial,

mas a formação no Direito ainda era determinante para compor a elite política. Na

medida, contudo, que esse processo amadureceu, paulatinamente se pode perceber um

leve descolamento da elite técnica desse padrão. Este é o caso, por exemplo, de

Américo Renné Giannetti, bem como de um grupo majorado de engenheiros e

economistas, já ao final do período. Assim, não obstante Lucas Lopes tenha laços com a

tradicional família mineira pelo lado materno, é impossível dizer o mesmo da maioria

da equipe de engenheiros ligados à CEMIG a partir de sua fundação – sendo que, aliás,

dos mais proeminentes a maioria nem era nascida em Minas ou possuía qualquer laço

de casamento ou assemelhado. Compreendemos essa elite tecnoburocrática mineira,

portanto, como grupo que, não obstante se articulasse plenamente com os demais

grupos formativos da elite econômica regional e com a elite política tradicional, valia-se

de sua qualificação técnica como elemento distintivo e determinante no processo

político em que se projetava socialmente. É relevante a posição de Lucas Lopes, nesse

sentido, quando argumenta sobre o mecanismo de defesa dos pressupostos de seu grupo

no embate constituído no espaço do poder público em prol, especifica mas não

exclusivamente, da política energética. Assim que ele afirma, por exemplo, que

Só foi possível convencer os políticos mineiros, Juscelino e os demais, de que

tínhamos um programa importante na mão porque eles olhavam para os cinco

volumes do Plano de Eletrificação e não sabiam como contraditar. (...) De

certa forma, reunimos um exagero de informações com a preocupação de

liquidar debates inócuos, sempre freqüentes nos clubes de engenharia e

associações de classe. De modo que, se eles não quisessem fazer o que

propúnhamos, diríamos: “está muito bem, então tragam cinco volumes iguais

a estes, que poderemos debater”. (Lopes, 1991: 115)

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A postura de Lopes, no entanto, não era inédita. Se forem observados os

engenheiros atrelados à campanha pela implantação da grande siderurgia em Minas, na

década de 1930, poder-se-á notar a presença desse mesmo tipo de argumento,

primordialmente em relação à elite política e, sobretudo, contrastando o diferencial do

argumento em detrimento dos grupos empresariais urbanos. O mesmo se pode perceber

em relação ao economista na década de 1960 e seu argumento em favor da ciência

econômica como chave de suplantação do problema material mineiro – todos assuntos

devidamente abordados nos capítulos deste trabalho. Desse modo que, conquanto essa

elite tecnoburocrática possa se relacionar aos quadros das elites políticas tradicionais,

dos setores economicamente tradicionais ou modernos, ela consegue definir um espaço

específico de atuação. Isso que a permite, notadamente a partir dos anos 1950, grau a

grau desvincular-se da estrutura econômica e vincular-se progressivamente mais à

estrutura acadêmica e intelectual. O perfil dos economistas da fase final deste trabalho,

notadamente no entorno do BDMG e de carreiras públicas entre a universidade e órgãos

técnicos governamentais, com pequena atividade no mundo privado, parece indicar a

consolidação dessa tendência.

Este estudo procura dedicar-se, nesse sentido, à reconstrução histórica de

período de absoluta relevância para a história de Minas Gerais, procurando abordá-la a

partir da importância assumida por esta elite tecnoburocrática mineira especialmente

articulada ao debate estabelecido acerca das características fomentadas em processos de

industrialização em regiões periféricas, para as quais alguma intervenção política e

determinado grau de organização e atuação diretiva se tornam primordiais.

Pensar a transição de uma economia em sua fase primário-exportadora para uma

fase de industrialização avançada pressupõe, em princípio, considerar que, conforme

aponta Bendix (1994), inexiste um quadro claro e definido que oporia “Sociedades

Tradicionais” e “Sociedades Modernas” como variantes isoladas. Esse paradigma

evolucionista clássico, ao explicar a transição, definir-se-ia pela construção de uma

sucessão de etapas a serem enfrentadas pelas sociedades tradicionais que, em linhas

gerais, assemelhar-se-iam àquelas vencidas pelo caso ideal originário, o inglês. Para a

abordagem clássica, portanto, tradição e modernidade se definiriam por uma lógica

“antes-e-depois”, em que a generalização das experiências originais se imprimisse

sempre nas sociedades tradicionais. Bendix (1994), contudo, ao propor uma crítica à

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visão clássica, enfatizará a necessidade de se observar a pertinência dos fatores internos

e específicos a cada sociedade quando de sua transição de uma fase rural e tradicional

para uma fase moderna, guardando à persistência de traços tradicionais importante papel

na definição do escopo característico do processo de transição vivenciado por cada

sociedade. Assim, diferentemente da visão clássica, a transição da tradição para a

modernidade não se definiria, necessariamente, pela superação de um conjunto de

etapas invariáveis surgidas como reflexo dos casos clássicos de industrialização. Antes,

a transição assumiria perspectiva própria em cada caso específico.

É na crítica ao modelo clássico, por exemplo, que pode ser inserido o esforço

por se constituir uma leitura mais específica dos casos latino-americanos de transição

entre suas economias primário-exportadoras para dinâmicas industriais avançadas a

partir, principalmente, da reordenação do capitalismo mundial, pós-1929. A crítica

estabelecida nesses países, em especial a partir das formulações teóricas da CEPAL,

dirigia-se às possibilidades limitadas da teoria liberal clássica de se promover o

desenvolvimento industrial em países cujas economias prescindiam de uma estrutura

efetiva de produção industrial e de acúmulo endógeno suficientemente capaz de, por

meio da estrutura mesma do mercado, promover o desenvolvimento industrial

avançado.

O conceito de subdesenvolvimento então formulado pressupunha a ideia de um

pequeno acúmulo interno da riqueza produzida, aliado a uma situação atávica e delicada

de dependência em relação ao centro do capitalismo mundial, requerendo, portanto,

estratégias alternativas ao modelo clássico e vislumbrando o desenvolvimento pleno do

potencial industrial destas economias.

Evidentemente, esse subdesenvolvimento engendraria, na busca de sua

superação, a formulação de um conjunto teórico e prático que, ao cabo, se expressaria

tanto no papel desempenhado pelos agentes internos a cada realidade, bem como em

suas relações estabelecidas com os sistemas econômicos avançados. Segundo Martins

(1971:44-5),

A história das nações neste século [XX], notadamente a partir da Segunda

Guerra Mundial, é sobretudo a história das relações de dependência dos

sistemas periféricos aos sistemas centrais e da luta para superá-la. Entender a

situação do subdesenvolvimento e a tipicidade histórica dos países nela

inseridos é entender o jogo das respostas adaptativas resultantes dessa

interação.

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É na perspectiva de se suplantar o subdesenvolvimento econômico, gerando

mecanismos característicos às realidades em situação de dependência, que a discussão

acerca dos rumos da industrialização nos países latino-americanos passou, a partir da

década de 1930, a enfatizar os arranjos internos, suas possibilidades e limites, como

meios plausíveis de se elaborar uma alternativa industrializante em que, por exemplo, a

ação do poder público, pelo planejamento e o investimento estatal, ocupassem espaço

privilegiado – conquanto não exclusivo. É fato, também, que o advento da teoria

keynesiana trouxe uma contribuição capital ao problema, não obstante uma longa

tradição de intervenção econômica e organização diretiva dos ditames econômicos

pudesse ser observada nos países latino-americanos gerando possível caldo de cultura a

ser assimilado sobretudo por Raul Prebisch, com o advento da CEPAL.10 Segundo

sugere Bielschowsky (1989:12), o pensamento heterodoxo formulado em oposição ao

liberalismo clássico, no que concerne à teoria do subdesenvolvimento, diferencia-se do

modelo elaborado por Keynes, entretanto, na medida em que

(...) a heterodoxia relativa à alocação de recursos em países

subdesenvolvidos não significava apoio à intervenção do Estado para uso

adequado de poupança ociosa, como no caso keynesiano, e sim a existência

de protecionismo, planejamento e outras medidas governamentais como

meios de industrializar e maximizar a renda a partir de poupanças escassas.

Uma perspectiva principal, portanto, nesse encaminhamento representou a

importância assumida pelo Estado, enquanto agente propulsor, no campo econômico, da

dinamização essencial do processo produtivo, como um formulador e um investidor

privilegiado do desenvolvimento econômico. E um dos modos de atuação desse Estado,

portanto, especialmente nos casos de regiões em situação de atraso relativo, será o de

promover o desenvolvimento econômico a partir daquilo que Moore Jr (1976)

considerou como modernização conservadora. Nessa perspectiva, o processo de

industrialização perpassa uma relação adaptativa entre os setores mais tradicionais e

uma perspectiva desenvolvimentista que, embora aparentemente sejam paradoxais,

confluem no interesse pelo desenvolvimento econômico – não obstante em boa parte

das vezes gerado em ambiente politicamente autoritário.

Nessa perspectiva, o Estado não apenas congrega os interesses variados dos

grupos tradicionais, como também filtra as particularidades destas intenções, encetando

10 A este respeito, ver percuciente análise de Fonseca (2000), especialmente relevância da influência do

Positivismo e de List na formação do pensamento econômico latino-americano.

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um rumo efetivo para o processo. Emerge, então, a importância do corpo burocrático

que não apenas consubstancia a estrutura estatal, aquilo que Draibe (1985) considera

como uma ossatura material do Estado, como ainda demarcará as vias pragmáticas de

atuação da esfera pública.

Nesse sentido, mostra-se bastante significativo o fato de que, no caso brasileiro,

duas das três correntes definidas por Bielschowisky (1995) como desenvolvimentistas

tenham ligação direta com o setor público, conformando uma burocracia apta a propor e

efetivar o desenvolvimentismo brasileiro. Mas a consolidação da burocracia não

implica, necessariamente, a conformação do pensamento desenvolvimentista, em que

pese lhe seja elemento importante. Antes, o conceito de desenvolvimentismo implica a

elaboração de uma proposta de ação concernente ao rumo a se seguir no processo de

suplantação do subdesenvolvimento.

Por desenvolvimentismo compreende-se, seguindo a conceituação proposta por

Bielschowsky (1995), uma ideologia de transformação da sociedade brasileira,

emergente após 1930, que se define por um projeto econômico centrado na

industrialização integral como forma de suplantação do subdesenvolvimento brasileiro;

com amplo apoio do Estado, principalmente no planejamento dessa empresa

(considerada a ineficiência do mercado em organizá-la por sua dinâmica própria

naquele momento específico). Além disso, um conjunto de ideais que, ao garantir ao

Estado centralidade, forjasse a possibilidade de que o poder público, quando necessário,

não apenas planificasse, mas, também, participasse do arranjo econômico, captando e

alocando recursos até mesmo na produção, quando a iniciativa privada se mostrasse

insuficiente.11

11 É preciso qualificar essa conceituação de Bielschowsky, entretanto, à luz do que sustenta Dutra da

Fonseca (2004) que, no que tange sobretudo à anterioridade do modelo na América Latina, notadamente

no que se refere a relevância do positivismo como elemento que pode ter, desde o final do século XIX,

sido determinante na germinação do desenvolvimentismo no Brasil. Para o autor, a dificuldade de

precisar o exato momento em que se assume como desenvolvimentista a atuação de determinado governo

é questão relevante no que concerne ao estudo do tema, especialmente por ser conceito que articula

processos correlatos (notadamente: defesa da industrialização e do intervencionismo – fomentando ou

mesmo planejando efetivamente, nacionalismo), somente podendo ser compreendido como fruto dessa

articulação. É neste núcleo de variáveis que o autor insere positivismo, de sorte que “Neste ideário, o

desenvolvimento não é apenas uma palavra de ordem a mais, mas o elo que unifica e dá sentindo a toda a

ação do governo , ao legitimar a ampliação de sua esfera nos mais diferentes campos, além da economia

propriamente dita: educação, saúde, legislação social, cultura, políticas públicas, etc. Torna-se um fim

em si mesmo (...)” (Fonseca, 1994: 03).

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O conceito de desenvolvimentismo, portanto, pressupõe a importância da ideia

de planejamento, principalmente estatal, como uma peça-chave. Segundo Lafer

(1975:17), “A técnica do planejamento consiste em assegurar o equilíbrio entre os

níveis de produção e a demanda de bens, dada a oferta de fatores de produção de

forma a atingir certos objetivos básicos”. Para Celso Lafer (2002), muito embora a

ideia de planejamento do setor econômico paute-se pela atuação técnica, na definição

dos objetivos básicos a serem alcançados, ela também requererá uma boa dose de

injunção política. Nesse sentido, ao pensar o planejamento, torna-se premente

compreendê-lo a partir de três fases distintas, quais sejam, a decisão de planejar, o plano

em si e a implementação do plano, sendo, segundo esse autor, as duas primeiras fases

eminentemente políticas e a última uma fase propriamente técnica.

A problemática do planejamento estatal da economia, por certo, não configurou

uma especificidade brasileira. Antes, fez parte de um amplo debate no bojo do

pensamento econômico mundial, essencialmente, a partir de 1930, configurando-se em

ao menos duas perspectivas centrais: o perfil do planejamento em uma economia

capitalista e seu contorno em uma economia socialista (Lafer, 1975). Em um contexto

capitalista, de acordo com Mendes (1978), os elementos que historicamente levaram o

Estado a intervir no ambiente econômico por meio de ação planificadora variam,

podendo ser compreendidos a partir de três eixos: i) características do sistema

econômico e político; ii) grau de evolução e complexidade da administração pública e;

iii) circunstâncias econômicas e políticas conjunturais.

Segundo Kaplan (1982: 84),

Toda política que expressa uma estratégia de conservantismos, de mero

crescimento ou de desenvolvimento, manifesta-se através de níveis e etapas

de ação do Estado, que vão desde o simples intervencionismo, passando pelo

dirigismo, até as possíveis variantes do planejamento.

Ainda de acordo com o autor, enquanto o intervencionismo caracteriza-se pela

ingerência assistemática do Estado, agindo não sobre as causas mas sobre as

consequências do processo sócio-econômico, o dirigismo é mais sistemático e

organizador, podendo articular-se em política econômica unificada, conquanto não

engendre transformação estrutural relevante no quadro econômico. Ambos diferem, na

essência, do planejamento que, para Kaplan (1982: 84) “(...) constitui uma intervenção

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deliberada, baseada no conhecimento racional mínimo do processo sócio-econômico e

de suas leis (...)”.

Nesse sentido, e estritamente sob a perspectiva técnica, pode-se definir

“planejamento”, de acordo com Muinhos (1991: 46),

(...) como um conjunto de critérios de tomada de decisões que enfatiza a

escolha de objetivos explícitos e determina os meios mais apropriados para a

sua consecução a fim de que as decisões tomadas possam ser adequadas aos

anseios da população.

Tecnicamente, portanto, a natureza do planejamento pode ser considerada sob

algumas variáveis, ainda de acordo com o autor. Em se tratando i) de alocação de

recursos escassos para propósitos e objetivos múltiplos, tem-se o caso típico do

planejamento econômico propriamente dito; ii) da escolha de um caminho ótimo para a

obtenção de um objetivo específico como uma questão meramente de eficiência, o

planejamento seria técnico; iii) de problema de disposição de certas estruturas e

elementos sobre o território, o p1anejamento é espacial; iv) da modificação das relações

de poder entre os diferentes setores ou grupos sociais, define-se o planejamento político

e; v) de problema que visa aos aspectos ecológicos, tem-se o planejamento ambiental.

Para Kaplan (1982: 85), algumas características definem a agenda do

planejamento, dentre elas i) a capacidade de controlar de maneira consciente e integrada

um projeto de futuro que articule “um complexo de meios, mecanismos e processos

sociais” com “sujeitos, agentes, estruturas, comportamentos e movimentos que

constituem a sociedade”; ii) a eleição de subgrupos dentre o todo que serão beneficiados

por sua agenda em detrimento dos demais; iii) a priorização de determinados tipos de

progresso, escolhendo polos ou focos de formação e incremento de produtos, em

detrimento dos restantes; iv) a desqualificação de ações pontuais dos grupos envolvidos,

em favor de uma orientação geral; v) a constituição de autoridade apta a julgar os

interesses e demandas pontuais, notadamente, quando conflitivos, consolidando normas

para os interesses e demandas; vi) a formulação de estratégia concebida como corpo

orgânico de decisões gerador de programa minimamente preciso capaz de balizar

atuação de órgãos públicos de intervenção e planejamento; vii) determinação de

estratégia que deve consolidar-se como conjunto também orgânico de meios a serem

constituídos e objetivos a serem alcançados gerando atribuições, tarefas e indicadores a

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serem conferidos e; viii) configuração de sua natureza parcial e flexível ou total e

imperativa.

Assim que, também na avaliação de Muinhos (1991: 46), deve-se ressaltar o

caráter notadamente político do planejamento, sobretudo determinado pelo peso das

influências exercidas pelos grupos sociais na dinâmica de sustentação do Estado.

Segundo Manos (1986),

O p1anejamento é uma atitude essencialmente política, destinada a dar

direção e coerência a um concreto processo social, baseado no exercício de

poder dos grupos sociais. Buscando assegurar o nível requerido de

coordenação das ações encaminhadas, o planejamento tenta lograr a maior

aproximação possível ao cumprimento dos principais objetivos do processo

político vigente (Manos apud Muinhos, 1989, p. 46).

Também Kaplan (1982: 85-6) defenderá que o planejamento

Representa um conjunto de atos que configura um processo singular

dentro de outro processo mais geral, o das decisões de poder político. A

atividade planejadora do Estado, sua formulação e execução pressupõem e

exigem uma decisão política permanente.

Mas, quem pode afirmar que um tecnoburocrata não pode ser, ao mesmo tempo,

um representante político – mesmo quando se apresenta apenas como técnico? Em

outros termos, como compreender o papel exercido por determinados atores, em

processos específicos, que se articulam entre categorias profissionais, classes sociais e

grupos políticos diferentes, funcionando tanto como consciência reflexiva do processo

como ponte entre os grupos divergentes? Uma das hipóteses que norteiam este trabalho,

inclusive, baseia-se justamente nessa possibilidade: técnica e política, em muitos casos,

são absolutamente convergentes, podendo mesmo ser esferas articuladas por um mesmo

grupo no entorno do poder público, visando a alcançar algum resultado pontual.

Dadas as características capitais do processo de industrialização brasileiro,

ocorrido de forma notadamente heterogênea – o que implicou que seus resultados

fossem distribuídos também heterogeneamente entre os estados – forjou-se a

necessidade, então, de uma política de planejamento voltada para a regularização das

possíveis distorções no escopo do quadro econômico brasileiro. Apresentava-se a

necessidade, portanto, de reenquadramento do desenvolvimento econômico brasileiro de

sorte a atender àquelas regiões não integradas ao surto de industrialização promovido

especialmente nas regiões centrais. Tratava-se de qualificar o desenvolvimento regional,

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ou o subdesenvolvimento ou não desenvolvimento das regiões não industrializadas no

país, independentemente de suas divisões essencialmente políticas.

Segundo Boisier (1989), planejamento regional, nesse sentido, é distinto de

planejamento estadual.

O fato de se planejar a nível subnacional (estadual) não é condição

suficiente para originar uma atividade de planejamento regional propriamente

dito. Por exemplo, planejar o comportamento das variáveis agregadas a nível

de uma região (produto, renda, emprego, investimento) e escolher objetivos é

simplesmente fazer planejamento econômico global em escala geográfica

reduzida, porém não representa uma práxis de planejamento regional (Boiser,

p. 619 IN Haddad, 1989, p. 51)

Assim que, para Boisier, o planejamento regional implica demandar recursos e

esforços para equacionar problemas locais decorrentes de macro-políticas econômicas e

a ativação de setores sociais regionais. Para o autor, inclusive, crescimento econômico

pode ocorrer sem desenvolvimento, uma vez que são elementos distintos. Enquanto o

crescimento econômico se percebe pelo aumento da produção da riqueza, o

desenvolvimento possui características distintas e específicas, quais sejam i) da

participação relativa da região no uso dos recursos nacionais; ii) do grau de afetamento

em cada região dos efeitos (regionais) implícitos ou indiretos das políticas

macroeconômicas nacionais e setoriais, constituindo-se importante papel do

planejamento regional verificar o impacto destas políticas em cada região (se este for

negativo, deve ser feita a negociação do esquema de discriminação regional das

políticas ou o estabelecimento de medidas compensatórias como, por exemplo, o uso

mais efetivo da política fiscal); iii) do desenvolvimento da capacidade de organização

social da região.

Realizadas estas considerações, define-se que uma região, como unidade

de análise, é representada por um conjunto de pontos do espaço que tenham

maior integração entre si do que em relação ao resto do mundo. Mais ainda,

contextualizando esta definição com o conceito de urbano – lócus da

produção diversificada e integrada do capitalismo –, pode-se definir uma

região como um conjunto de centros urbanos dotados de um determinado

grau de integração em oposição ao resto do mundo, composto por centros

urbanos com grau de menor de integração com os primeiros (LIMA

&SIMÕES, 2009, p. 6,7)

Dessa maneira que determinada região, de acordo com Lemos (1988), deve ser

compreendida notadamente pela dinâmica regional que resume, ou seja, pelo processo

de determinação da renda urbana que é a expressão e causa do movimento do capital no

espaço, segundo Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, François Perroux, Jacques

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Boudeville e Douglass C. North. Para estes autores, segundo Lemos (1988), tendo sido

estabelecidas as vantagens e desvantagens comparativas dos espaços econômicos,

iniciam-se determinados movimentos migratórios do capital, que denotarão maior ou

menor fôlego no processo de acumulação de uma região gerando, assim, uma dinâmica

regional específica.

Nesse sentido, François Perroux produz, na década de 1950, crítica da visão

coeva que ligava espaços econômicos e humanos, gerando recomendações imprecisas

de políticas econômicas. O autor – uma das principais referências para os economistas

mineiros na década de 1960 – propunha, então, que espaços econômicos dependiam,

estritamente, dos fenômenos econômicos observados. Assim, o espaço econômico

transcende o espaço físico concreto; antes, ele é representado por suas dinâmicas

internas e externas, sendo mesmo que o espaço econômico nacional transcende a

própria barreira geográfica do país.

Estabelecido o conceito de espaço econômico, Perroux passa a análise do

processo de crescimento, que seria irregular: “o crescimento não surge em

toda parte ao mesmo tempo; manifesta-se com intensidades variáveis, em

pontos ou polos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e com

efeitos finais variáveis, no conjunto da economia

No caso de Minas foi necessária, inclusive, a criação da região, tendo em vista

que representava espaço historicamente delimitado pelo arranjo político, mas com eixos

econômicos externos (Wirth, 1982). Seu planejamento, nesse sentido, também visava à

definitiva consolidação do escopo regional de fato, no desenvolvimento do capital e na

política republicana, conforme inclusive é muito claramente explicitado desde a

construção de Belo Horizonte e reiteradamente defendido em cada plano econômico

mineiro a partir de 1930 tendo a capital, Belo Horizonte, como cerne do

desenvolvimento regional – fundando, então, a região para além do estado politicamente

determinado.

Pensar planejamento regional, portanto, pressupõe compreender movimento de

reorganização da dinâmica do capital em âmbito específico, determinado pela

capacidade de interação e integração de seus interesses particulares em detrimento do

restante do mundo, gerando política peculiar de promoção do crescimento material e, se

possível, do desenvolvimento econômico.

Há os dilemas do planejamento, contudo. Para Mendes (1978), por exemplo, o

planejamento é constantemente inibido por fatores como falta de pessoal técnico

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capacitado, precariedade e escassez de dados estatísticos e deficiências técnicas no

planejamento existente. Este também será o argumento de Caiden e Wildavsky, para

quem o planejamento falha especialmente nos países subdesenvolvidos notadamente por

que, além da carência de recursos, há carência de mão de obra especializada, dados úteis

e capacidade governamental para a mobilização de recursos existentes.

Era, portanto, no intuito de organizar minimamente um conjunto de dados e uma

lógica de intervenção no âmbito econômico que se vislumbrava não apenas a criação da

CEPAL mas, inclusive, dos setores dedicados ao planejamento nos governos latino-

americanos. Assim, será então, conforme já se procurou salientar, a partir do

diagnóstico da situação de dependência e subdesenvolvimento que, no caso brasileiro, a

problemática do planejamento estatal será incrementada pelo debate acerca da

intervenção direta do capital público e dos limites a serem impostos pelo Estado ao

capital estrangeiro.

Se a situação de dependência – que para a análise da CEPAL definia-se

estruturalmente – e de subdesenvolvimento são questões caras à formulação de um

conceito de desenvolvimentismo, no caso brasileiro, o que caracterizaria um

desenvolvimentismo em uma região em situação de atraso relativo ao centro dinâmico

da economia nacional? Em outros termos, como é possível compreender as estratégias

nacionais desenvolvimentistas se for considerada uma economia nacional heterogênea

em que, de um modo geral, podem ser observados níveis diferenciados de transição para

uma economia industrial, notadamente com regiões menos articuladas e centrais que

outras?

Na observação de um caso específico em que se denota uma situação de atraso

relativo em relação ao centro do desenvolvimento industrial brasileiro, mas em melhor

posição se comparado ao conjunto dos estados do Norte e do Nordeste brasileiro, o que

se propõe é investigar, também, como uma relação de dependência estruturada

regionalmente pode impulsionar a definição de um modelo alternativo ao geral. Ao se

considerar o conceito de desenvolvimentismo, por exemplo, em que a chave para a

suplantação da dependência se define pela industrialização, como se pode compreender

por desenvolvimentismo mineiro uma estratégia que, ao longo de seis décadas,

aparentemente se dividiu entre tentativas industrializantes e, também, de recuperação

agrícola?

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Acreditamos que houve, em Minas, a construção de um fio condutor proto-

desenvolvimentista que, desde o princípio do século XX (mais especificamente a partir

do I CAIC de 1903), foi articulado pelas elites políticas e econômicas tradicionais em

conjunto com os grupos emergentes, especialmente com a categoria profissional do

engenheiro que via, no processo de modernização da economia mineira, meio de

inserção política e econômica, e na industrialização especialmente pautada pela

siderurgia, possibilidade de ocupar o centro decisório do processo. Mas, além disso, que

percebia no Estado e na sua capacidade de intervenção na arena econômica, sobretudo

se amparado por conhecimento tecnicamente orientado, o caminho mais bem articulado

para prover Minas Gerais de desenvolvimento econômico em superação de um atraso

que fora, ao longo das sete décadas as quais se dedica este estudo, consciente e

sistematicamente reiterado como força aglutinadora e definidora do projeto comum.

Nossa hipótese central, nesse sentido, é a da existência de um corpo técnico

amplamente articulado em torno da percepção de que a superação do atraso relativo da

economia mineira deveria ser construída essencialmente pela via da interferência da

máquina pública, sustentando esse fio condutor ao longo das décadas por meio, em um

primeiro momento, de demarcação de espaço político e inserção na esfera pública para,

a partir daí, sustentá-lo por meio da formulação de projetos de intervenção

progressivamente mais sofisticados que tanto reafirmavam o discurso do atraso da

economia mineira como reforçavam o corpo técnico como elemento determinante para

sua superação. Mas, sobretudo, nossa hipótese é a de que este corpo técnico possuía

contradições internas suficientemente fortes para reordenar as perspectivas econômicas

regionais em alguns momentos decisivos, na medida em que se consagrava como grupo

fundamental no arranjo econômico e na arena pública.

Os trabalhos que discutem o processo de modernização da economia mineira ao

longo do período aqui recortado, e com o qual dialogaremos ao longo deste texto,

concordam quase que unanimemente com a hipótese de que houve um projeto comum, e

de que ele decorre do princípio do século XX. As contradições entre esses estudos

residem, contudo, nos papéis desempenhados pelo Estado e pelo empresariado no

projeto comum das elites mineiras. Para alguns destes estudos, o poder público é o

centro determinante do processo de desenvolvimento econômico por meio, sobretudo,

de uma forte e organizada tecnocracia mineira. Para outros, o núcleo do processo é

36

determinado pelo empresariado (não obstante não se diminua a força do poder público

que, em Minas, seria mesmo expandido em relação aos demais exemplos similares). E

há abordagens que apontam para a importância de um tecno-empresariado, em uma

aproximação com o conceito de anéis burocráticos de Fernando Henrique Cardoso, em

que se ajuntariam interesses do estado e do capital privado por meio da atuação do

corpo técnico. Todos eles apontam para a pertinência do corpo técnico mineiro no

processo e percebem, em dado momento, que há aquilo que um desses trabalhos

apropriadamente considerou por transferência da dianteira decisória do processo de

planejamento da economia regional. Escapa a todos eles, no entanto, o que esta tese

procura sublinhar como hipótese central: esta transferência da dianteira decisória do

processo ocorreu mais que uma vez, ela marca etapas da própria consolidação do corpo

técnico mineiro e relaciona-se com o próprio processo de formatação profissional desse

corpo técnico, ela não se produz sem fissuras e contradições relevantes, ela repercute

diferenças determinantes de formação desse corpo técnico (vinculadas à influência das

instituições de formação desses grupos) e, por fim, e essencialmente, ela interfere

decisiva, conquanto não exclusivamente, nos rumos dessa economia mineira em

transformação, na medida exata de sua importância tanto no poder público como no

setor empresarial.

Nesse sentido que escapa, muitas vezes, aos trabalhos dedicados ao tema, essa

nuance importante. Esse corpo técnico, formado primeiramente pelo engenheiro de

minas de Ouro Preto, depois pelo engenheiro civil e elétrico da UFMG e por fim pelo

economista da FACE, transitou sim pelo mundo público e pela esfera privada, atuou

tanto no Estado como na empresa, e pode sim ser considerado como um tecno-

empresariado. Mas tão importante quanto perceber esse trânsito, nos parece observar as

estratagemas construídas pelas duas categorias profissionais em questão para ampliarem

seus poderes de influência e como isso se refletiu no arranjo da máquina pública, espaço

determinante de atuação desse grupo, refletindo, por fim, na própria dinâmica do

processo de desenvolvimento econômico regional.

Para tanto, este trabalho trabalha com três eixos, distintos e complementares, que

norteiam a construção de cada uma das três partes que compõem esta tese. O primeiro

eixo relaciona-se ao momento de fundação desse fio condutor proto-desenvolvimentista,

destacando-se o papel da Escola de Minas de Ouro Preto como fator determinante na

37

orientação do corpo técnico emergente e de João Pinheiro como força de sistematização,

no mundo público, dessa corrente. O segundo eixo corresponde à influência que esse fio

condutor terá na construção de um discurso pautado pela eminência do atraso relativo

da economia regional, da decadência e do empobrecimento mineiro e da necessidade de

superá-lo por meio notadamente do planejamento e da intervenção do poder público,

especialmente definidos pela orientação predominantemente técnica. O terceiro e último

eixo está determinado pelas estratégias de ocupação da máquina pública, pela

consolidação da arena específica de atuação essencialmente técnica no intuito de

efetivar os projetos comuns e, por fim, no papel da disputa intra-elite técnica como

elemento de redefinição da agenda econômica regional.

Para abordar o processo resumido brevemente nas linhas anteriores, dividir-se-á

este trabalho em três partes e em quinze capítulos. A primeira parte, relativa ao primeiro

eixo acima abordado, discorre sobre a relevância da Escola de Minas de Ouro Preto na

formação da categoria profissional do engenheiro em Minas Gerais e na construção de

uma burocracia adepta do planejamento e do dirigismo econômico (Capítulo I), a

importância especialmente do governo de João Pinheiro da Silva e do I Congresso

Agrícola, Industrial e Comercial de 1903 como lugares de memória do

desenvolvimento econômico e da tecnoburocracia mineira (Capítulos II; III e IV) e a

disputa no entorno da empresa Itabira Iron Ore Co. como exemplo de atuação deste

corpo técnico engajado (Capítulo V).

A segunda parte faz um sumário dos governos estaduais entre 1933 e 1969,

apresentando as principais características econômicas e políticas de cada período,

buscando apresentar as principais diferenças mas, sobretudo, sugerir as semelhanças

estruturais que revelam, no limite, um pouco mais do grande acordo intra-elite mineira

na busca da organização do desenvolvimento econômico regional (Capítulo VI).

Também procura reconstruir a história dos documentos dedicados ao planejamento

econômico regional, apresentando aqueles que configuram um mesmo fio condutor que

articula e reúne as fases distintas da história regional no período em tela, abordando

como se filiam ao lugar de memória representado por João Pinheiro e pelo I CAIC e

como constroem suas argumentações essencialmente pautadas pela crença no quadro de

espoliação de Minas pelos estados e regiões vizinhas, e pelo atraso relativo e inexorável

da economia mineira (Capítulos VII; VIII; IX; X e XI).

A terceira e última parte se propõe a observar com atenção os mecanismos de

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consolidação da elite tecno-burocrática regional, abordando conceitualmente a categoria

em evidência e reconstruindo historicamente sua formação (Capítulo XII), a

contribuição de suas instituições de formação na formulação de seus mecanismos de

atuação no meio público, notadamente no que tange ao processo de planejamento e

intervenção da economia mineira, além de buscar também observar os mecanismos de

construção institucional da política de planejamento, reconstruindo o percurso político e

legislativo de alguns órgãos e secretarias essenciais ao processo abordado (Capítulo

XIII) e observar sua disputa pela dianteira do processo decisório de direção do

desenvolvimento regional como mecanismo determinante do processo em destaque

(Capítulo XIV).

Cabe, por fim, um relato sobre o trabalho com as fontes documentais que

embasam este trabalho. Colimadas ao longo de todo o processo, representam conjunto

heterogêneo e diversificado de documentos, que se encontram arrolados ao final desse

volume e sobre os quais, no geral, apresentam-se alguns comentários.

Na primeira parte deste trabalho, dedicada aos fundamentos do projeto regional

de avaliação, planejamento e intervenção no quadro econômico regional, notadamente

relacionado ao papel da Escola de Minas no processo, foram fundamentais os Relatórios

de Presidente de Província de Minas Gerais, as Falas à Assembléia Legislativa de Minas

Gerais e, na república, as Mensagens de Presidente do Estado de Minas Gerais. Delas

foi possível depreender o encaminhamento oficial das políticas regionais, o quadro

apresentado e registrado pela força política do momento e perceber os temas e

perspectivas que se preferia sublinhar em detrimento de outros, além de apresentarem

dados gerais sobre o crescimento econômico, notícia sobre andamento de obras,

execução de orçamento e afins, embora sejam, ao longo de todo o período, documentos

oficiais e laudatórios da ação do governante de turno, de forma que se não compromete

integralmente sua validade para acompanhar os processos, impõe cuidado em seu trato.

Também foram úteis os documentos publicados por Claude Gorceix, desde a fundação

da Escola de Minas de Ouro Preto. Reproduzidos pela Revista da Escola de Minas ou

nas próprias Mensagens e Falas do Executivo ao Legislativo, são peças relevantes para a

compreensão do papel do professor tanto na instituição como na economia mineira do

período, permitindo também perceber o nível de relação estabelecido com parte da elite

política regional e sua capacidade de pautá-la.

Na segunda parte deste texto, os principais documentos foram os planos de

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desenvolvimento econômico apresentados ao longo dos capítulos, e neles criticados.

Cumpre ressaltar que, dado o interesse deste estudo em perceber o discurso

desenvolvimentista regional e sua articulação por meio do corpo tecnoburocrático

mineiro, estes documentos foram avaliados sobretudo pela força do discurso que

pretendiam impor como interpretação ideal e decisiva do quadro econômico coevo, não

obstante as contradições dos grupos proponentes. Eles nos serviram, principalmente,

como eixos por meio dos quais conseguimos perceber a formação do argumento do

corpo técnico regional em favor da intervenção e do planejamento econômico em

situação que se desenhava, documento após documento, de forma progressivamente

mais difícil. Se eles nos permitem perceber essa construção, são incapazes de nos falar

sobre a efetivação de suas propostas. Isso foi possível tangencialmente na terceira parte

deste trabalho, mas também pelos próprios documentos – notadamente pelo último

deles, o Diagnóstico da Economia Mineira, que elaborou justamente uma reflexão sobre

os dados econômicos regionais, inclusive sob a perspectiva da incapacidade, das

tentativas anteriores, de alcançar êxito nos processos em que influíram.

Por fim, na terceira parte da tese, os documentos estão relacionados à

formatação da elite técnica regional e suas relações com outros grupos da elite mineira,

além dos próprios marcos de sua disputa interna. Foram relevantes as Mensagens do

Governador de Minas Gerais à Assembléia Legislativa, de Benedito Valadares a Israel

Pinheiro (cuja validade e limite são os mesmos das Mensagens de Presidente de

Província, anteriormente relatado); as revistas de associações de classe e de categoria,

por permitirem dimensionar o foco e a grandeza dos problemas recortados pelos grupos

em questão, bem como para perceber seus discursos e construção argumentativa; o

conjunto de leis, decretos e decretos-lei que, a partir do governo do Estado, foram

utilizadas para normatizar o espaço de inserção do corpo técnico à máquina pública

(documento importante por permitir aquilatar o crescimento dessa normatização e dessa

emergência, conquanto limitado para observar seus resultados práticos e sua real

aplicação e efetivação); os discursos oficiais de várias personagens tratadas no trabalho,

que permitem perceber o tom, o tema e o cerne das preocupações do grupo em tela, não

obstante escondam bastidores importantes do processo, evidentemente; matérias de

jornais que, identificados mais com um ou outro grupo, conforme se procurou apontar

quando possível, tendiam a repercutir boa parte das disputas em questão, não obstante

sempre cumprindo agenda de interesses do grupo ao qual se filiava. Ao cabo, teve

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grande importância o conjunto de entrevistas que, por meio da metodologia da História

Oral, se produziu ao longo do tempo com personagens relevantes do processo em tela,

notadamente entrevistas realizadas no âmbito da história da CEMIG, do BDMG, pelo

CPDOC/FGV, ou mesmo algumas que realizamos no âmbito de projeto ligado à

reconstrução histórica do Diagnóstico da Economia Mineira, filiado ao

CEDEPLAR/UFMG e coordenado pelo professor Marcelo Magalhães Godoy, do qual

participamos como colaboradores. Mesmo não diretamente explicitamente citadas, estas

entrevistas foram determinantes por permitirem esclarecimento sobre questões pontuais

e, notadamente, para tentar alcançar, mesmo que tangencialmente, a ambiência política

e econômica do período em tela.

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Parte I – Elementos formativos do desenvolvimentismo mineiro12

A existência de um elemento mobilizador da elite mineira no entorno de um

projeto regional de desenvolvimento econômico, visando a suplantar situação

interpretada como de atraso relativo, é noção bastante difundida entre os trabalhos que

se dedicam à observação tanto da construção econômica regional, e notadamente de seu

pensamento, como do edifício político que sustenta a mineiridade. De acordo com essa

perspectiva, desde o início do século XX um conjunto de fatores econômicos, políticos

e culturais teriam sido mobilizados, de forma difusa conquanto eficiente, especialmente

pelas classes conservadoras de Minas, procurando engendrar percepção de que se

poderia arregimentar estratégia pactuada para a suplantação do atraso econômico,

pensada politicamente, e tendo o poder público como principal fiador e articulador

dessa prática.

12 Cumpre esclarecer que, ao longo do texto, na medida em que se citarem as mensagens remetidas pelo

poder executivo mineiro ao legislativo de Minas Gerais, optar-se-á pela utilização de sigla, abreviando a

leitura. Considerando-se que até 1891 essas mensagens se dividiam em Relatórios e Falas e que a partir

de 1892 são chamadas de Mensagens, e que serão utilizados excertos destes três tipos de documento, a

citação será feita da seguinte forma (sempre antecedida do autor e seguida do ano do documento):

RPPMG (Relatório do Presidente de Província de Minas Gerais); FPPMG (Fala do Presidente de

Província de Minas Gerais) e; MPEMG (Mensagem do Presidente do Estado de Minas Gerais).

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Minas Gerais teria, nesse sentido, configurada a situação de desequilíbrio

regional que se estabelece sobretudo a partir da consolidação da industrialização no

Brasil, enfrentado perda de substância econômica que, no limite, a colocava em delicada

situação material e política quando do advento republicano. Ao cabo, essa situação

pontual teria iniciado amplo processo, politicamente acordado, dedicado ao

desenvolvimento econômico regional. Seria uma espécie de desenvolvimentismo

mineiro, tomando por correta a definição de Otávio Soares Dulci (1999), que defende

ter havido, em Minas, esforço de suplantação de quadro econômico recessivo por meio

de pacto entre as elites políticas, econômicas e técnicas determinado pela premência de

um poder público que assumiu, regionalmente, o papel de organizador e fomentador da

arena econômica, com meta minimamente estabelecida no sentido do recobramento da

economia regional.

Não obstante se considere a necessidade de se manter cuidado em qualificar por

desenvolvimentismo uma política econômica fundada na passagem do século XIX para

o século XX sem um claro e articulado discurso industrializante (o que se pretende

abordado na discussão apresentada na introdução deste trabalho), parece válido

interpretar a agenda emergente em Minas Gerais no período por meio dessa chave

explicativa. Há, no período em tela, alguns elementos que se conjugam essencialmente

configurados no entorno de três grandes eixos.

O primeiro, a ideia da modernização produtiva. Originalmente vinculada à

questão agrícola – mas nunca exclusivamente a ela –, a noção da modernização

(compreendida coetaneamente pelo grupo aqui em evidência como introdução de

conhecimentos técnicos e maquinário tecnologicamente avançado na produção)

permeou de forma capital o pensamento emergente em Minas no período. O apuro

técnico, o desenvolvimento de novo e moderno maquinário bem como de novas

tecnologias de produção, além da estruturação e organização de seu ensino e difusão,

são elementos constantes nos debates sobre a produção agrícola, mas também sobre a

extração mineral, sobre os transportes voltados ao sistema produtivo ou mesmo à

implantação da grande siderurgia. Em segundo lugar, a ideia de defesa do interesse

nacional ou regional, sempre em relação a uma suposta espoliação estrangeira.

Especialmente no tocante à questão minero-siderúrgica, este foi tema que mobilizou de

forma vertical o debate econômico regional. E, por fim, e articulando todos os demais

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eixos, o papel do Estado como ponto de convergência e intervenção, como elemento de

equilíbrio e atuação no arranjo econômico regional, configurado como determinante por

que percebido como agente externo, imparcial, tecnicamente orientado.

É em nome dessa agenda que surgem, desde 1903 e do I Congresso Agrícola,

Industrial e Comercial, as avaliações que regionalmente abordam os programas

administrativos dedicados ao fomento econômico do Estado e que tratam de seu

desenvolvimento econômico.13 Mas é esta mesma agenda que está, desde o último

quartel do século XIX, sendo gestada por meio sobretudo de uma elite técnica ligada,

institucional e intelectualmente, à Escola de Minas de Ouro Preto.

A hipótese que estrutura o fio condutor desta primeira parte desta tese é,

portanto, a de que houve um desenvolvimentismo mineiro originado no período, que

preferimos classificar por proto-desenvolvimentismo (por ser ainda elemento em

formação, não acabado). Este proto-desenvolvimentismo mineiro caracteriza-se pelo

empenho na modernização produtiva, na defesa dos interesses nacionais (ou regionais)

em relação a uma suposta espoliação proveniente de forças externas e pelo papel

ampliado do Estado, como articulador, planejador e financiador dessa agenda. Mas,

sobretudo, que sua origem está íntima e determinantemente relacionada ao pensamento