Um estudo dos aspectos distributivos da previdência social no Brasil por Luis Eduardo Afonso - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

UM ESTUDO DOS ASPECTOS DISTRIBUTIVOS

DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Luís Eduardo Afonso

Orientador: Prof. Dr. Reynaldo Fernandes

São Paulo

2003

Reitor da Universidade de São Paulo

Prof. Dr. Adolpho José Melfi

Diretora da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade

Profa. Dra. Maria Tereza Leme Fleury

Chefe do Departamento de Economia

Profa. Dra. Elizabeth Maria Mercier Querido Farina

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

UM ESTUDO DOS ASPECTOS DISTRIBUTIVOS

DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Luís Eduardo Afonso

Orientador: Prof. Dr. Reynaldo Fernandes

Tese apresentada ao Departamento de Economia da

Universidade de São Paulo para obtenção

do título de Doutor em Economia

FICHA CATALOGRÁFICA

Afonso, Luís Eduardo

Um estudo dos aspectos distributivos da previdência

social no Brasil / Luís Eduardo Afonso. -- São Paulo :

FEA/USP, 2003.

124 p.

Tese - Doutorado

Bibliografia

1. Previdência social – Brasil 2. Economia I. Facul-

dade de Economia, Administração e Contabilidade da

USP.

CDD – 368.4

i

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador Reynaldo Fernandes, cuja orientação foi vital à execução e à conclusão deste trabalho. Desde a sugestão do tema, seu direcionamento foi fundamental para que fossem encontrados os rumos adequados a esta tese.

Aos professores Eduardo Amaral Haddad e Naércio Aquino Menezes Filho, por todas as oportunidade propiciadas ao longo do curso.

Aos professores Paulo Picchetti e Hélio Zylberstajn, pelos comentários e sugestões feitas no exame de qualificação.

Aos velhos amigos do tradicional almoço das quintas-feiras: Antonio Carlos de Almeida Pinto, Artur Ferreira Pinto, Eduardo Wongtschowski, Luis Sérgio Borges da Rocha Mattos e Roberto Campos. Flávia Pesqueira Mendonça, Gilberto Sato e Nelson Kiyoshi Hashitani têm sido grandes amigos.

Frederico Araujo Turolla, Joana Agata Mobarah e Maria Antonieta Del Tedesco Lins, velhos companheiros da FGV, merecem uma lembrança mais do que especial.

Sílvio Yoshiro Mizuguchi Miyazaki teve a paciência de ler alguns capítulos.

Aos colegas do curso de doutorado. Adriana Schor, Lígia Maria de Vasconcellos e Marislei Nishijima, com quem tive a oportunidade de conviver e com quem muito aprendi. Eduardo Luiz Machado deu uma grande ajuda, dispondo-se a ler uma versão preliminar e indicando vários pontos que poderiam ser melhorados. Edson Paulo Domingues merece ser lembrado também.

Mario Antonio Margarido colaborou bastante. Andressa Guimarães Rego deu uma importante ajuda com as atividades docentes cotidianas. Meus chefes, José Francisco Vinci de Moraes e Orlando Assunção Fernandes, possibilitaram a redução da minha carga didática durante o período de conclusão da tese.

Aos meus pais, José Mauro e Lenira e ao meu irmão José Mauro (que mais uma vez revisou com enorme cuidado as várias versões deste texto), que me apoiaram em todos os momentos.

ii

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 01

CAPÍTULO 1 – Um breve histórico da previdência social no Brasil ................. 04

1.1) Introdução ................................................................................................... 04

1.2) Primórdios do sistema previdenciário: das primeiras organizações ao início da intervenção governamental em 1930 ........................................... 06

1.3) Período 1930-1945: consolidação da interferência governamental e

criação dos IAPs ......................................................................................... 10

1.4) Período 1945-1966: o caminho rumo à unificação ..................................... 14

1.5) Período 1966-1988: unificação, expansão e crise....................................... 17

1.6) Período 1988-1999: universalização e reforma; um processo inconcluso.. 24

1.7) Considerações finais ................................................................................... 30

CAPÍTULO 2 – Aspectos conceituais e resenha dos trabalhos empíricos ......... 31

2.1) Aspectos conceituais................................................................................... 31

2.2) Trabalhos empíricos: EUA ......................................................................... 36

2.2.1) A primeira geração: 1977-1995 ...................................................... 36

2.2.2) A segunda geração: 1995-2003....................................................... 45

2.3) Outros países............................................................................................... 54

2.4) Considerações finais ................................................................................... 60

CAPÍTULO 3 – Construção do banco de dados: período 1976-1999 ................. 61

3.1) Introdução ................................................................................................... 61

3.2) Divisão por grupos...................................................................................... 63

3.2.1) Características comuns.................................................................... 63

3.2.2) Contribuições e vínculo profissional .............................................. 64

3.3) Dados empregados: características e limitações ......................................... 66

3.4) Metodologia de cálculo de contribuições e benefícios ............................... 68

3.5) Mudanças na legislação previdenciária no período 1976-1999.................. 74

3.6) Descrição dos dados.................................................................................... 82

CAPÍTULO 4 – Cálculo das taxas internas de retorno ....................................... 89

4.1) Introdução ................................................................................................... 89

4.2) Procedimento econométrico........................................................................ 89

4.3) Resultados ................................................................................................... 92

4.4) Conclusões ................................................................................................ 107

Bibliografia ............................................................................................................ 112

iii

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 3.1.......................................................................................................... 84

Gráfico 3.2.......................................................................................................... 84

Gráfico 3.3.......................................................................................................... 87

Gráfico 3.4.......................................................................................................... 87

Gráfico 4.1.......................................................................................................... 94

Gráfico 4.2.......................................................................................................... 94

Gráfico 4.3.......................................................................................................... 95

Gráfico 4.4.......................................................................................................... 95

Gráfico 4.5........................................................................................................ 101

Gráfico 4.6........................................................................................................ 102

Gráfico 4.7........................................................................................................ 102

Gráfico 4.8........................................................................................................ 103

Gráfico 4.9........................................................................................................ 103

Gráfico 4.10...................................................................................................... 104

Gráfico 4.11...................................................................................................... 104

iv

LISTA DE TABELAS

Tabela 1.1 ........................................................................................................... 08

Tabela 1.2 ........................................................................................................... 15

Tabela 1.3 ........................................................................................................... 27

Tabela 1.4 ........................................................................................................... 27

Tabela 2.1 ........................................................................................................... 38

Tabela 2.2 ........................................................................................................... 41

Tabela 2.3 ........................................................................................................... 42

Tabela 2.4 ........................................................................................................... 43

Tabela 2.5 ........................................................................................................... 45

Tabela 2.6 ........................................................................................................... 46

Tabela 2.7 ........................................................................................................... 47

Tabela 2.8 .......................................................................................................... 48

Tabela 2.9 .......................................................................................................... 50

Tabela 2.10 ......................................................................................................... 51

Tabela 2.11 ......................................................................................................... 52

Tabela 2.12 ......................................................................................................... 53

Tabela 2.13 ......................................................................................................... 55

Tabela 2.14 ......................................................................................................... 56

Tabela 2.15 ......................................................................................................... 56

Tabela 2.16 ......................................................................................................... 57

Tabela 2.17 ......................................................................................................... 58

Tabela 3.1 ........................................................................................................... 75

Tabela 3.2 ........................................................................................................... 76

Tabela 3.3 ........................................................................................................... 77

v

Tabela 3.4 ........................................................................................................... 78

Tabela 3.5 ........................................................................................................... 78

Tabela 3.6 ........................................................................................................... 79

Tabela 3.7 ........................................................................................................... 79

Tabela 3.8 ........................................................................................................... 80

Tabela 3.9 ........................................................................................................... 80

Tabela 3.10 ......................................................................................................... 80

Tabela 3.11 ......................................................................................................... 81

Tabela 3.12 ......................................................................................................... 81

Tabela 3.13 ......................................................................................................... 81

Tabela 3.14 ......................................................................................................... 83

Tabela 3.15 ......................................................................................................... 83

Tabela 3.16 ......................................................................................................... 85

Tabela 3.17 ......................................................................................................... 86

Tabela 3.18 ......................................................................................................... 88

Tabela 4.1 ........................................................................................................... 92

Tabela 4.2 ........................................................................................................... 93

Tabela 4.3 ........................................................................................................... 97

Tabela 4.4 ......................................................................................................... 100

Tabela 4.5 ......................................................................................................... 100

Tabela 4.6 ......................................................................................................... 101

Tabela 4.7 ......................................................................................................... 101

Tabela 4.8 ......................................................................................................... 105

Tabela 4.9 ......................................................................................................... 106

Tabela 4.10 ....................................................................................................... 106

vi

Resumo

Este trabalho tem como objetivo estudar os aspectos distributivos da previdência social no Brasil. Com base na legislação previdenciária e utilizando-se como fonte de dados a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), são computadas as contribuições efetuadas e os benefícios recebidos por cada pessoa da amostra, no período 1976-1999. A partir destes cálculos são estimados os fluxos esperados de contribuições e benefícios por toda a vida de grupos de indivíduos representativos.

Estes grupos são formados de acordo com as características comuns dos indivíduos.

A partir destes fluxos são calculadas, para cada um dos grupos, as taxas internas de retorno intrínsecas ao sistema previdenciário. Os resultados mostram que os grupos com menor nível de educação têm taxas de retorno superiores àquelas obtidas pelos demais grupos. As taxas também são diferenciadas conforme as regiões do país.

Nota-se que as taxas de retorno de todos os grupos têm crescido ao longo dos anos.

Estes resultados evidenciam a existência de características distributivas na previdência social brasileira.

Abstract

This work has the objective to study the distributive aspects of the Brazilian social security system. Based upon the social security legislation and using as a data source the Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), contributions made and received benefits for each sampled individual were considered, in the period of 1976 to 1999. Based on these calculations, the expected contributions and benefits flows of representative groups of individuals were estimated. These groups are formed in accordance to common characteristics of these individuals. Upon these flows, for each group, the internal rates of return inherent to the social security system were assessed. The attained results showed that groups with lower education levels achieved higher rates of return than the remaining groups. The rates are also different according to the country's regions. One can note that the rates of return of all groups have grown over the years. These results clearly show the existence of distributive characteristics in the Brazilian social security system.

1

Introdução

Nos últimos anos a previdência social ganhou relevância na agenda do país.

Tornou-se consensual a visão do equacionamento adequado da questão

previdenciária como um dos pilares mestres para a organização das contas públicas e, portanto, para o crescimento econômico sustentado do Brasil.

A necessidade do equilíbrio orçamentário da previdência tornou-se mais cristalina após a estabilização econômica iniciada com o Plano Real. A queda abrupta dos índices de preços trouxe à tona inconsistências e tensões latentes. Antes mascarados e amortecidos pelo manejo de mecanismos de convivência forçada com altos índices de inflação por parte dos agentes econômicos, tais problemas se manifestaram de forma clara no descompasso das contas da previdência social. O

frágil equilíbrio existente desvaneceu-se rapidamente, transformando-se em crescentes déficits, tanto no INSS, quanto nos regimes de previdência dos servidores públicos nas três esferas de governo. Além de ter sido agravada por questões conjunturais, como o baixo crescimento econômico, esta situação também carrega o peso de questões estruturais fundamentais. A primeira é a queda nos índices de formalização (e contribuição previdenciária) no mercado de trabalho. A segunda é o rápido processo de envelhecimento da população brasileira, fazendo com que o número de idosos cresça a taxas bastante elevadas.

No INSS, o aumento dos déficits foi influenciado pela incorporação progressiva de benefícios de caráter assistencial. Também têm grande importância as mudanças determinadas pela Constituição de 1988, que acentuaram o caráter distributivo da previdência, particularmente na área rural. Não houve, no entanto, a provisão de fontes de recursos na magnitude e qualidade desejadas. No caso dos servidores públicos, um conjunto específico de regras, que lhes deu direitos inacessíveis aos trabalhadores do setor privado, é igualmente relevante.

Entretanto, o consenso restringe-se às questões de equilíbrio entre receitas e despesas. Outras funções e características da previdência, embora fundamentais, carecem de um tratamento mais cuidadoso. Talvez a mais importante de todas seja aquela referente aos aspectos distributivos. Estes são inerentes a quaisquer sistemas previdenciários devido à complexa dinâmica das variáveis demográficas e 2

econômicas e ao fato destes sistemas usualmente agregarem programas de cunho assistencial.

Portanto, a previdência desempenha um papel essencial na realocação de recursos, tanto entre os indivíduos de uma mesma geração, quanto entre pessoas de coortes diferentes. Este processo distributivo deve ser analisado de forma adequada, para que se possa avaliar as políticas previdenciárias empreendidas pelo país.

Uma das formas é calcular as taxas internas de retorno das contribuições efetuadas e dos benefícios recebidos por parte dos indivíduos. Esta é uma maneira de se tentar responder às duas perguntas, bastante relacionadas, feitas implicitamente nos parágrafos anteriores. A primeira é quanto ao valor dos benefícios pagos. Serão eles de fato tão reduzidos quanto concebido pelo senso comum? A segunda é quanto ao caráter distributivo: seria a previdência tão injusta com seus segurados? Ou o sistema previdenciário pode ser um tipo de contrato social vantajoso para determinados grupos?

Com base nestas considerações, nesta tese visa-se testar duas hipóteses. A primeira é que o sistema previdenciário brasileiro não paga benefícios tão baixos (dadas as contribuições correspondentes) quanto se costuma conceber. A segunda é que a existência das organizações previdenciárias pode ser vantajosa para alguns grupos, particularmente aqueles pertencentes às classes mais baixas das regiões mais pobres. De modo oposto, para as faixas de renda mais elevadas, os ganhos parecem ser bastante reduzidos. Evidências na direção dessas hipóteses confirmariam o caráter distributivo e a progressividade do sistema previdenciário brasileiro. Esta constatação significaria que os grupos mais pobres da população obteriam taxas de retorno mais elevadas que os grupos mais ricos.

Além desta introdução, a tese é composta por quatro capítulos. No primeiro é feito um histórico da previdência social no Brasil. Procura-se mostrar as principais mudanças ocorridas e relacioná-las com o contexto econômico de cada época.

Argumenta-se que no Brasil a previdência sempre tratou alguns grupos de forma diferenciada, havendo assim indícios da existência de impactos distributivos significativos. O segundo capítulo aborda algumas questões conceituais ligadas à previdência social, enfatizando os aspectos distributivos. Também é feita uma resenha dos trabalhos empíricos sobre o tema.

3

Na seqüência, o capítulo 3 traz a primeira parte do trabalho empírico da tese.

Inicialmente é feita a descrição da metodologia empregada nos cálculos de benefícios e contribuições. Apresentam-se também as principais mudanças ocorridas na legislação previdenciária no período 1976-1999. É feita ao final uma breve descrição de alguns resultados preliminares e dos dados empregados nos cálculos posteriores.

No quarto capítulo, dando prosseguimento ao procedimento empírico, procura-se estimar para cada grupo de indivíduos com determinadas características comuns os fluxos de contribuições e benefícios para os períodos anterior a 1976 e posterior a 1999. São então calculadas as taxas internas de retorno obtidas por cada um dos grupos. Por meio destas é possível quantificar os aspectos distributivos do sistema previdenciário brasileiro. Encerrando, são apresentadas as conclusões da tese.

4

Capítulo 1 – Um breve histórico da previdência social no Brasil

1.1) Introdução

O objetivo deste capítulo é expor de maneira resumida como as organizações relacionadas à previdência social evoluíram no Brasil, desde seus primórdios até 1999. As principais alterações sofridas pela previdência estão relacionadas com as mudanças econômicas vividas pelo país. A divisão do histórico foi feita tendo como critério fatos ou mudanças institucionais relevantes para alterar os rumos do sistema previdenciário brasileiro. Procura-se mostrar que a previdência brasileira tradicionalmente tratou de maneira desigual as pessoas, privilegiando determinados grupos em detrimento de outros. Este histórico sugere que tais privilégios, associados à incorporação de benefícios de cunho assistencial, são uma parte importante da explicação para as dificuldades de equacionamento das contas da previdência nos últimos anos.

Antes de começar a traçar o histórico, faz-se necessário tecer algumas considerações teóricas e definir alguns conceitos que serão utilizados ao longo do trabalho1. O primeiro conceito é, naturalmente, previdência social. Emprega-se aqui uma tipologia similar àquelas apresentadas por Oliveira e Beltrão (1997) e FIPE

(1993). A previdência social tem as características de um seguro social, cujo objetivo é assegurar aos indivíduos, por meio de um fluxo continuado de pagamentos, as condições necessárias a sua manutenção e a de seus dependentes.

Esses pagamentos são fruto da redução ou da perda de capacidade laboral, usualmente decorrentes da velhice, embora eventos como acidentes de trabalho ou morte possam ser incluídos no rol de benefícios. Fica implícito, portanto, que deve haver, em algum grau, relação entre as contribuições efetuadas e os benefícios recebidos.

Para que tenha direito ao benefício, é usual que o indivíduo compulsoriamente tenha efetuado contribuições à organização previdenciária durante sua vida ativa. Há duas linhas para explicar essa compulsoriedade. Na primeira, apresentada por Veall (1986), a inexistência de contribuições obrigatórias poderia causar um problema de 1 Alguns aspectos aqui discutidos são tratados em Afonso (1999, cap. 1).

5

risco moral. Alguns indivíduos poderiam não contribuir para a previdência (preferindo consumir uma maior parcela de seus recursos), o que resultaria, a priori, em uma renda insuficiente na velhice. Esta trajetória intertemporal de consumo seria adotada de maneira racional, pois os indivíduos saberiam que as pessoas não se aprazem em ver seus semelhantes em condições inadequadas e assim, o Estado adotaria medidas de cunho compensatório, para lhes prover mínimas condições de vida. Argumento semelhante é exposto por Sandmo (1995).

A lógica da compulsoriedade das contribuições pode ser explicada também por uma segunda maneira, bastante diferente, pela existência de miopia. Neste caso, as pessoas - dadas as incertezas ao longo de sua vida, o longo horizonte de tempo envolvido e sua racionalidade limitada - poderiam ser levadas a avaliar de maneira incorreta suas necessidades na velhice, subpoupando os recursos necessários a seu sustento quando não estiverem mais trabalhando. Esta abordagem é apresentada, por exemplo, por Feldstein (1985).

Dando prosseguimento às definições, o termo assistência social refere-se aos programas de cunho distributivo, seja por meio de recursos, seja em espécie. Seu objetivo é transferir renda dos grupos mais ricos para os menos privilegiados. Neste caso, o vínculo entre as contribuições efetuadas e os benefícios recebidos é bastante tênue, podendo até mesmo não existir. Desta forma, o ônus do financiamento deve recair sobre as pessoas de renda mais elevada. Já a saúde é caracterizada pelas ações cujo foco é o bem-estar físico e mental dos indivíduos. Como os serviços médicos devem estar disponíveis a toda população, é razoável supor que seu financiamento deve ser feito compulsoriamente por todos, por meio de impostos. Portanto, a relação entre os pagamentos feitos e os serviços utilizados também não é direta.

Feita esta sucinta exposição, fica claro que previdência, assistência social e saúde são, ao menos no plano teórico, três programas distintos, com fontes de financiamento separadas e funções diferentes2. Porém, no Brasil, assim como em outros países, tal separação não se verifica na prática, pois desde as primeiras organizações, os três programas encontram-se, ao longo dos anos, imiscuídos em graus variados. Dado este entrelaçamento, traçar a história da previdência implica também mencionar algumas ações nas áreas de saúde e assistência.

2 Para uma descrição mais detalhada destas funções, ver, por exemplo, Aaron (1982).

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1.2) Primórdios do sistema previdenciário: das primeiras organizações ao início da intervenção governamental em 1930

Já na gênese das organizações previdenciárias podem ser encontradas algumas das raízes do tratamento desigual, permeado de privilégios para alguns grupos e parcimonioso para outros, que se constituirá em uma característica marcante e negativa da previdência no Brasil. Em sua origem, o número de possíveis beneficiários é pequeno, o número de entidades grande, e as regras, diversas. Ao longo dos tempos, em um processo inacabado, as tentativas de universalização e uniformização de regras para os diversos grupos sociais serão outra marca igualmente notável. A extensão dos direitos previdenciários, particularmente na fase inicial, ocorre em três dimensões, com algum grau de sobreposição entre si. A primeira é quanto ao vínculo empregatício, do setor público para o setor privado. A segunda refere-se ao extrato social, das classes mais ricas e organizadas para as mais pobres. A terceira dimensão é geográfica, estendendo-se os direitos dos trabalhadores urbanos para os rurais. Esta expansão significou a progressiva criação de benefícios e incorporação de características assistenciais bastante importantes.

Organizações ligadas às questões sociais são bastante antigas no Brasil . O

trabalho da EPGE/FGV (1992) assinala que já no início do período colonial existiam organizações de caráter assistencial, como a Casa de Misericórdia de Santos em 1543. Faro (1993a) classifica o Montepio Geral de Economia dos Servidores do Estado (Mongeral) fundado em 1835 como a primeira instituição previdenciária do Brasil. Seus segurados eram os funcionários do Ministério da Economia. Mediante suas contribuições, eram proporcionados benefícios de ordem previdenciária. Antes porém, em 1821, havia sido concedida aos professores, aposentadoria após 30 anos de serviço, havendo ainda a opção de um abono de 25% para aqueles que

continuassem em atividade3. No entanto, segundo Sousa (2002) não há registro que tal medida tenha sido de fato implementada. Em Brasil (2002) lista-se um plano assistencial para órfãos e viúvas de oficiais da Marinha em 1795, replicado para o Exército em 1827.

3 Similar ao abono-permanência, por vários anos disponível aos trabalhadores do setor privado, cuja concessão foi extinta em 1988.

7

No final do século XIX aumenta rapidamente o número de organizações

previdenciárias, centradas em empresas e organizações ligadas ao governo. Eram financiadas por contribuições dos empregados e os benefícios consistiam em assistência médica e auxílio em caso de desemprego, invalidez ou morte. Através da atuação do Estado, por meio de legislação específica, começam-se a erigir alguns mecanismos de amparo a grupos de funcionários públicos. Em março de 1888, um decreto definiu os critérios de aposentadoria para os funcionários dos Correios. Os trabalhadores deveriam ter no mínimo 30 anos de serviço e 60 anos de idade. No mesmo ano foram criadas Caixas de Socorros nas estradas de ferro. No ano seguinte foi criado o Fundo de Pensões dos trabalhadores da Imprensa Nacional. Em 1890, somam-se à nascente rede de proteção social os funcionários da Central do Brasil e do Ministério da Fazenda. Dois anos depois, os operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro passam a contar com aposentadoria por invalidez e pensão por morte.

Já no século XX, em 1911, é criada a Caixa de Pensões da Casa da Moeda e em 1912

os beneficiados são os funcionários da Alfândega do Rio de Janeiro.4

Em Brasil (2002: 15) ressalta-se com bastante propriedade que as categorias inicialmente aquinhoadas pelo tratamento especial dado pela nascente estrutura previdenciária eram justamente "responsáveis pela base de formação do Estado e de sustentação dos poderes militar e burocrático". Na última década do século XIX, o Brasil era um país de incipiente desenvolvimento econômico, com economia baseada na exportação de produtos agrícolas, de urbanização bastante limitada e recém-saído de um regime escravocrata. Portanto, as categorias com vínculo profissional mais claramente estabelecido eram os empregados do setor público, a quem inicialmente a previdência social beneficiou, por meio de condições inacessíveis aos trabalhadores do setor privado. Esses privilégios enraizaram-se fortemente e mantiveram-se no sistema previdenciário até o início do século XXI.

Apesar da importância das organizações voltadas aos funcionários públicos, há consenso entre os autores quanto ao marco inicial da previdência social no Brasil.

Este foi a Lei Eloy Chaves (Decreto 4682) de 24 de janeiro de 1923, que determinou a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) em cada empresa ferroviária. Eram oferecidos quatro tipos de benefícios: aposentadoria (normal ou por 4 Parte das informações sobre as mudanças na legislação previdenciária tem fonte MPAS (1999c).

8

invalidez), assistência médica ao segurado e seus dependentes, medicamentos com preços especiais e pensão aos dependentes em caso de morte. Para ter direito à aposentadoria, o trabalhador deveria ter pelo menos 50 anos de idade e 30 anos de serviço. O sistema previdenciário já nasceu limitado, por beneficiar apenas os ferroviários; não-focado, por ofertar benefícios médicos e assistenciais5 e generoso, por proporcionar aposentadorias por invalidez e pensões.

O financiamento era feito por meio de contribuições dos empregados (3% dos salários), das empresas (1% da receita bruta), dos consumidores (devido ao aumento de 1,5% nas tarifas) e outras fontes esporádicas. O recolhimento era feito pela própria empresa. O valor da aposentadoria tinha como base os salários ( Y) recebidos nos últimos cinco anos de serviço, sendo calculado conforme apresentado na Tabela 1.1.

Tabela 1.1

Salários e valores de aposentadoria - Lei Eloy Chaves

Salário ( Y)

Valor da aposentadoria

Y ≤ 100$0006

90% do salário

100$000 < Y ≤ 300$000

90$000 + 75% do valor entre 101$000 e 300$000

300$000 < Y ≤ 1:000$000 250$000 + 70% do valor entre 301$000 e 1:000$000

1:000$000 < Y ≤ 2:000$000 250$000 + 65% do valor entre 301$000 e 2:000$000

Y > 2:000$000 250$000 + 60% do valor entre 301$000 e o salário

Fonte: Sousa (2002: 25)

Cada CAP (organizada no âmbito das firmas) era administrada por uma

comissão composta por representantes dos empregadores e empregados, sendo utilizado o regime de capitalização. O Estado era externo a esse tipo de organização, ficando restrita sua atuação aos casos de conflito. Com este arranjo, o número de associados por CAP era reduzido, havendo em contrapartida grande número de instituições. Em abril de 1923, foi criado o Conselho Nacional do Trabalho, cujas atribuições incluíam as questões ligadas à previdência social. O número de indivíduos cobertos era bastante limitado frente ao total da população e em pouco 5É interessante notar que nos EUA a previdência foi institucionalizada apenas em 1935. Munnell (1976: 155) aponta que no início os benefícios se limitavam às aposentadorias. Pensões foram incorporadas em 1939. Somente em 1956 foram incluídas as aposentadorias por invalidez.

6 Lê-se cem mil réis.

9

tempo o sistema já dava mostras de sua fragilidade.7 Segundo Stephanes (1993: 26), já em 1930 se verifica a primeira crise do sistema, com casos de "fraude, corrupção e descalabro", abrindo as portas de uma longa história de atos ilícitos ligados à previdência social.

Em dezembro de 1926, a Lei 5109 ampliou o sistema de Caixas, estendendo-o aos portuários e marítimos. Também foram incluídos benefícios adicionais, como o auxílio-funeral, auxílio serviço-militar, redução de prazos de carência, eliminação da idade mínima para aposentadoria e estabilidade no emprego após 10 anos. As contribuições ao sistema também foram ampliadas. As empresas passaram a contribuir com 1,5% de sua receita bruta anual e a parcela repassada aos consumidores subiu de 1,5% para 2% do valor das tarifas. Menos de dois anos depois, em junho de 1928, a Lei 5845 incluiu na rede de proteção os funcionários dos serviços telegráficos e radiotelegráficos.

Tratando das desigualdades já existentes, Carvalho (1995) aponta que a Lei Eloy Chaves apenas estendera aos trabalhadores do setor privado direitos já concedidos aos servidores públicos e às Forças Armadas. Porém, não foram todos os trabalhadores a serem abrangidos pelo seguro social. Seguindo a tradição iniciada no século XIX e que seria uma característica das várias alterações posteriores na previdência, tal extensão de direitos foi limitada e elitista. Inicialmente foram beneficiadas as categorias mais organizadas do setor privado urbano, e com o passar do tempo, os direitos (ou parte deles) foram concedidos aos demais trabalhadores8.

Os ferroviários, portuários e marítimos foram beneficiados por estarem vinculados aos setores mais dinâmicos da economia, ligados ao processo de expansão econômica induzida pelas exportações de café. Ainda na visão de Carvalho (1995: 32-33), a Lei Eloy Chaves teria sido influenciada por empresários da São Paulo Railway Company (Estrada de Ferro Santos-Jundiaí), tendo como objetivo subjacente a limitação dos movimentos trabalhistas e a manutenção da estrutura vigente.

7 Uma possível razão é o fato de sistemas previdenciários apresentarem rendimentos de escala crescentes. Para uma visão mais detalhada deste argumento, ver Mitchell (1996) e Valdés-Prieto (1994).

8 Nessa época a população urbana era minoritária. Segundo dados do IBGE, em 1940 o país tinha 41,24 milhões de habitantes. A população rural era de 28,36 milhões de pessoas, ou seja, cerca de 68,8% do total.

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De forma correlata, a institucionalização da previdência pode ser entendida como mais um item na ampliação dos direitos sociais e trabalhistas ocorrida na década de 20. Em 1925 começou a vigorar a lei que estipulava férias remuneradas e no ano seguinte foram aprovadas restrições ao trabalho infantil. Weinstein (1999: 76) trata dessas mudanças e ressalta a resistência por parte dos industriais, principalmente os paulistas, ao aumento dos direitos dos trabalhadores.

Oliveira e Teixeira (1986: 34) apontam que a estrutura previdenciária então adotada era "caracterizada pela amplitude na definição de suas atribuições, pela liberalidade na concessão de benefícios e serviços; pela prodigalidade nos gastos com estes serviços e benefícios; e por outro lado, pela natureza fundamentalmente civil das instituições de previdência, tanto no que se refere à sua gestão, quanto no referente a sua estrutura financeira".

1.3) Período 1930-1945: consolidação da interferência governamental e criação dos IAPs

Este período corresponde ao primeiro governo Vargas, no qual importantes mudanças sociais e econômicas ocorreram. De acordo com o espírito dessas transformações, a previdência social se expandiu, principalmente nas áreas urbanas, e se alterou. Como resultado, a partir de 1930 o sistema previdenciário começou a assumir características bastante diversas da fase anterior, principalmente na organização das entidades previdenciárias, com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs).

Com a ascensão de Getulio Vargas ao poder, as mudanças provocadas pela crise de 1929 e as dificuldades enfrentadas pelo setor cafeeiro, a relação de forças no país começava a se alterar. Com a expansão da produção doméstica, a representatividade do mercado interno aumentou9 e os trabalhadores assalariados começaram a ter maior peso no cenário político-econômico.

Em contraste com as demandas sociais da emergente classe urbana, o sistema de Caixas até então adotado gerava um volume de recursos insuficiente para um funcionamento estável, dado o pequeno número de afiliados. Com este novo quadro 11

sendo desenhado, o Estado passa a dar maior atenção aos trabalhadores urbanos (e à questão previdenciária), agregando-os à sua base de sustentação política.

Esta fase teve como característica fundamental o fato de a vinculação passar a ser feita não mais através de empresas, mas sim através de categorias profissionais, ou profissões relacionadas, em âmbito nacional. Com esse intuito foram criados os IAPs e a cobertura previdenciária estendeu-se para quase todos assalariados e boa parte dos trabalhadores autônomos urbanos. A intenção do governo de interferir e nortear o funcionamento do sistema previdenciário se manifesta de modo inequívoco com a criação, em novembro de 1930, por meio do Decreto 19433, do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que agregou vários órgãos já existentes. Uma de suas funções era regulamentar e supervisionar a previdência social.

Fausto (1997: 140) aponta que o novo ministério marca a emergência de um novo tratamento dado à força de trabalho, que "implicava o reconhecimento da existência da classe [trabalhadora] e visava a controlá-la com os instrumentos da representação profissional, dos sindicatos oficiais apolíticos e numericamente restritos". D'Araujo (1999: 116) analisa de forma semelhante as mudanças sociais e trabalhistas da era Vargas. A autora aponta que estas geraram "uma nova elite sindical, grande parte dela acomodada e palaciana". Porém, relativiza a tão propalada engenhosidade de Vargas e contextualiza as mudanças, ao apontar que políticas sociais semelhantes foram empreendidas contemporaneamente em outros países e que Getulio soube seguir o "sinal dos tempos". Medeiros (2001: 10-11) aponta também que as políticas adotadas no primeiro governo Vargas eram dirigidas aos trabalhadores urbanos para não ferir os interesses das oligarquias rurais, então dominantes no cenário político nacional.

Em 1931, o Decreto 20465 tem como finalidade reformar a legislação referente às Caixas. Um dos objetivos deste decreto é a limitação dos gastos das Caixas com assistência médica e serviços complementares a 8% das receitas. Este decreto também ampliou o regime da Lei Eloy Chaves, estendendo-o aos trabalhadores dos demais serviços públicos. O número de Caixas, que crescera rapidamente, chega a 140 em 1932 [Oliveira et al. (1994)]. Em 1933 é criado o Instituto de Aposentadoria 9 Um exemplo das alterações ocorridas no período pode ser visto na participação dos impostos de consumo e de importação na receita total. Entre 1910 e 1930, estes passam de 10,4% e 55,0%, para 21,0% para 37,3%, respectivamente [Abreu (org.) 1992: 397].

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e Pensões dos Marítimos (IAPM), tendo como afiliados os trabalhadores de empresas da marinha mercante. O ano de 1934 é a data de início do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB). Suas atribuições eram basicamente as mesmas das primeiras CAPs. Neste período a interferência do governo progressivamente começava a limitar as funções de supridores de serviços de assistência médica e hospitalar que os institutos de aposentadoria e pensões possuíam. A atividade-fim de tais entidades passava a ser a previdência social, podendo manter serviços de assistência médica. Ainda assim, a área de saúde ficava sujeita a uma

"regulamentação especial", enquanto o Estado não pudesse assumir de modo exclusivo uma atividade que era sua incumbência e não das instituições de previdência [Oliveira e Teixeira (1986)].

Em 1934 foram criados o IAPC (Comerciários), a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns de Café e a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores. Estas duas últimas, apesar da denominação, eram também instituições de caráter nacional. Em 1936 foi criado o IAPI, englobando os industriários. Em 1938, um ano após a decretação do Estado Novo, o Decreto-Lei 288 criou o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), mesmo ano de criação do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPETEC). Outro ato

importante é o Decreto-Lei 5452 de 1943, que criou a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que também regulamenta a legislação da previdência social.

Souza (1999: 17) aponta que esse modelo de Welfare State nascente é típico de países subdesenvolvidos, nos quais os benefícios limitam-se "aos trabalhadores dos setores mais modernos da economia e aos funcionários da burocracia". Ficam assim patentes os privilégios de certos grupos, nestes anos iniciais da estruturação do sistema previdenciário. Draibe (1985, cap. 1) lista uma série de órgãos governamentais criados no período 1930-45, cuja função era aparelhar o Estado para sua emergente função de agente principal de um projeto de desenvolvimento econômico. A atuação de órgãos como o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1938 e a legislação sindical implantada em 1931

coadunavam-se com o modelo nascente de "relações do trabalho eminentemente corporativista, sob a égide do Estado".

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Além de o número de institutos ter crescido, no final da década de 30 e início da década seguinte também são criados vários órgãos de cunho assistencialista. Em 1938, é criado o Serviço Central de Alimentação do IAPI, que seria absorvido dois anos depois pelo Serviço de Alimentação da Previdência Social. Em 1941 cria-se o Serviço de Assistência a Menores (SAM). No ano seguinte, têm início as atividades da Legião Brasileira de Assistência (LBA), voltada a questões relacionadas à maternidade, infância, amparo aos idosos e à assistência médica aos necessitados.

Em 1944 cria-se o Serviço de Assistência Domiciliar e de Urgência (SAMDU).

Como pode ser notado, no período analisado, a estrutura previdenciária do país se alterou bastante, com a incorporação das várias entidades assistenciais.

Concomitantemente, cresceram as alíquotas de contribuição dos empregados. Já em 1931, a contribuição havia sido elevada para 4% do salário, atingindo posteriormente até 8%. No caso do IAPI, mesmo assim, o número de benefícios disponíveis foi reduzido e seu valor real foi diminuído, dado que o aumento do valor nominal não acompanhou a inflação do período. Complementando, em 1940 foi fixada em 60

anos a idade mínima para a aposentadoria, para todos Institutos e Caixas em que este limite inexistia. O crescimento do sistema pode ser notado pelo aumento no número de beneficiários. Pires (1995: 169) mostra que no período 1930-1945 o número de aposentados passa de 8009 (7013 para os pensionistas) para 110.724 e 124.401, respectivamente. Estes valores configuram taxas anuais de crescimento de 19,1%

para o número de aposentados e 21,1% para o número de pensionistas. Duas características permaneceram inalteradas: a disparidade de benefícios

proporcionados pelas instituições e o regime de capitalização adotado.

Ao final desse período, a previdência era superavitária. Segundo Sousa (2002: 34

e 66) em 1945 as despesas em moeda da época foram de Cr$ 994.711.150,80, representando 42,14% das receitas, cujo valor era de Cr$ 2.360.263.092,30. Neste mesmo ano, as 31 Caixas e 5 Institutos tinham 2.997.947 associados (como se designava na época). Estes representavam 51% da PEA urbana10, composta por 5.877.797 pessoas. Havia ainda 110.724 aposentados e 124.401 pensionistas. Se fizermos a hipótese de que inexistia o acúmulo de aposentadorias e pensões, a 10 Este número não é muito superior aos cerca de 43% encontrados para 1997. [MPAS (1999b)]

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relação contribuintes/beneficiários era de 12,75, típica de regimes não maduros, e bastante superior aos 1,30 do ano de 1999, apontados em Brasil (2002: 10).

1.3) Período 1945-1966: o caminho rumo à unificação

Este período se caracteriza pelas iniciativas governamentais de uniformizar as regras do sistema previdenciário. Também é notável a tendência à deterioração da situação financeira dos IAPs. Esta situação é resultado de fatores que impactaram tanto as despesas, quanto as receitas do sistema.

Em 1945 criou-se o Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB). Sua função seria substituir todos os IAPs, acabando assim com as disparidades existentes e impondo normas únicas ao sistema previdenciário. No entanto, a saída de Getulio Vargas do poder abortou essa tentativa de uniformização, e este órgão (que deveria também ter atribuições nas áreas assistencial e de saúde) não chegou a funcionar de fato. Longos 19 anos passaram-se entre a criação do ISSB e a unificação da previdência, que só se concretizou em 1966. Este é mais um exemplo de que mudanças na área previdenciária (com perda de privilégios detidos por alguns grupos) tendem a ser de lenta tramitação, difícil execução e, por vezes, parcos resultados.

A presença estatal se ampliou em 1946, quando foram criados o Conselho Superior e o Departamento Nacional de Previdência Social, órgãos com funções normativas. No ano de 1954, o processo de consolidação das CAPs levou à formação de 7 grandes institutos: IAPFESP, IAPI, IAPC, IAPETEC, IAPM, IAPB e IPASE.

No período em questão ocorre um notável aumento no percentual representado pelo gastos com assistência médica, que passam de 2,3% dos valores arrecadados em 1945, para 14,9% em 1966. Este incremento evidencia uma mudança importante no modelo previdenciário, no qual os gastos assistenciais11 passaram a ter maior peso.

Paralelamente, aumentam também, em valores reais os dispêndios com

aposentadorias e pensões. De modo progressivo, medidas governamentais que permitem aos institutos ampliar o número de benefícios, aumentar seu valor e facilitar o acesso dos dependentes são implementadas. Oliveira e Teixeira (1986: 11 De certo modo, é uma situação similar àquela gerada pela Constituição de 1988.

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162-5) sumariam as mudanças ocorridas e fornecem vários exemplos destas medidas.

Essa postura expansionista nos serviços (e gastos) oferecidos pode ser vista na Tabela 1.212.

Tabela 1.2

Valores de receitas, aposentadorias e pensões da previdência social - 1945 e 1966

(Em Cr$ de 1945)

Ano

Aposent. Pensões Aposent. + Pensões

Receitas

1945 313.900

127.600