Uma avaliação do ordenamento territorial no processo de planejamento governamental: estudo do Rio... por Mônica Amendola - Versão HTML

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA

MONICA AMENDOLA

Uma avaliação do ordenamento territorial no processo

de planejamento governamental:

estudo do Rio de Janeiro

versão revisada

São Paulo

2011

2

Monica Amendola

Uma avaliação do ordenamento territorial no processo

de planejamento governamental:

estudo do Rio de Janeiro

versão revisada

Tese apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Geografia Humana, do

Departamento de Geografia da Faculdade

de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da

Universidade de São Paulo, para obtenção

do título de Doutor em Geografia Humana

Área de Concentração: Geografia Humana

Orientador: Profa. Dra. Ana Maria Marques Camargo Marangoni

São Paulo

2011

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Autorizo a reprodução e divulgação total ou parcial deste trabalho, por qualquer

meio convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a

fonte.

Catalogação na Publicação

Serviço de Biblioteca e Documentação

Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo

A511a

Amendola, Monica

Uma avaliação do ordenamento territorial no

processo de planejamento governamental: estudo do

Rio de Janeiro / Monica Amendola ; orientadora Ana

Maria Marques Camargo Marangoni. - São Paulo, 2011.

287 f.

Tese (Doutorado)- Faculdade de Filosofia, Letras e

Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.

Departamento de Geografia. Área de concentração:

Geografia Humana.

1. Ordenamento Territorial. 2. Planejamento

Governamental. 3. Planejamento Urbano e Regional. 4. Rio

de Janeiro. 5. Aménagement du Territoire. I. Marangoni,

Ana Maria Marques Camargo, orient. II. Título.

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Folha de Aprovação

Monica Amendola

Uma avaliação do ordenamento territorial no processo de

planejamento governamental: estudo do Rio de Janeiro

Tese apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Geografia Humana, do

Departamento de Geografia da Faculdade

de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da

Universidade de São Paulo, para obtenção

do título de Doutor em Geografia Humana

Aprovado em:

Banca Examinadora

Prof. Dr. ________________________________________________________

Instituição: ______________________________ Assinatura: ______________

Prof. Dr. ________________________________________________________

Instituição: ______________________________ Assinatura: ______________

Prof. Dr. ________________________________________________________

Instituição: ______________________________ Assinatura: ______________

Prof. Dr. ________________________________________________________

Instituição: ______________________________ Assinatura: ______________

Prof. Dr. ________________________________________________________

Instituição: ______________________________ Assinatura: ______________

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Aos meus pais,

Oswaldo ( in memorian) e Luiza

Verdadeiros

amigos que sempre me deram as bases necessárias para passos mais largos

na vida com muito amor, confiança e dedicação.

Ao Caio,

Filho amado que

sempre me dá forças para prosseguir.

À Professora Ana Maria,

De uma

incomparável sapiência e experiência, mostrava o caminho das pedras e nos

momentos de insegurança, mostrou-se doce e firme.

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Agradecimentos

Meus sinceros agradecimentos a todas as pessoas e instituições que

contribuíram de forma decisiva para a realização deste trabalho.

Agradeço a Profa Dra Ana Maria Marques Camargo Marangoni pela

orientação, tamanha sabedoria e experiência de vida.

Meu apreço em especial às Profa. Dra. Monica Arroyo e à Geógrafa Dra.

Cleide Poletto, que fizeram parte da banca de qualificação e puderam contribuir

ao máximo com críticas e sugestões.

Aos colegas com os quais convivi e a todos da equipe da Secretaria de

Pós-Graduação de Geografia Humana, Ana, Jurema, Rosângela, Maria

Aparecida, José Firmino, pela atenção e eficiente atendimento às minhas

demandas.

Aos bibliotecários de todas as universidades e instituições pelas quais

passei, em especial a Rosana, Carlos e Antônio do IBGE; a Ângela do IPEA, a

Teresa do IBAM; ao Rutônio da Biblioteca Nacional; a Cristiane do IPP, a Lígia

e sua equipe da FGV.

À Glória, secretária e assessora do ex-Ministro do Planejamento,

economista João Paulo dos Reis Velloso, que eficientemente intermediou a

tamanha oportunidade de entrevistá-lo.

Ao considerável sociólogo Prof. José Arthur Rios com quem estive

conversando sobre as favelas da cidade e que se disponibilizou a contribuir no

que fosse necessário.

Ao CNPQ pelo apoio financeiro despendido.

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RESUMO

AMENDOLA, Monica. Uma avaliação do planejamento no ordenamento

territorial: o caso Rio de Janeiro. 2011.287fls Tese (Doutorado) – Faculdade

de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São

Paulo, 2011.

Esta tese avalia o ordenamento territorial urbano no planejamento da metrópole

do Rio de Janeiro e de sua região de influência. O ordenamento territorial implica

estabelecer conexões complexas e por vezes inusitadas. Envolto em numerosos

conflitos políticos, o ordenamento territorial urbano carioca conjuga o impasse entre as

expectativas da sociedade quanto ao acesso aos bens e serviços urbanos e o

anacronismo dos instrumentos jurídicos, administrativos e normativos. A cidade do Rio

de Janeiro, outrora capital federal (1834 a 1960), Estado da Guanabara (1960 a 1975)

e, atualmente, capital do Estado do Rio de Janeiro (a partir de 1975), adquiriu

numerosas peculiaridades no ordenamento de seu território. As dificuldades em

estabelecer uma estrutura de planejamento urbano e regional, assim como as

intervenções localizadas de elevado custo resultaram num espaço bastante

segmentado e suscetível aos conflitos sociais e territoriais impeditivos para políticas

públicas integradas em toda região metropolitana. A estruturação do espaço urbano

carioca caracterizou-se por intensos conflitos oriundos da complexa estrutura interna

de poderes sobrepostos; um conjunto de legislações urbanísticas excludentes,

ineficazes no que se refere à justiça social; a intensa presença do governo federal em

políticas locais; ineficiente estrutura organizativa e administrativa dos órgãos de

planejamento do governo; distanciamento dos planos e programas da realidade

dinâmica das relações sociais estabelecidas e principalmente pela descontinuidade

das ações e políticas urbanas. Há que se considerar que hoje o ordenamento territorial

deixou de ser apenas uma incumbência de um único representante político o intervir

sobre o território. De modo conflituoso a proposta do ordenamento territorial vem se

tornando um tema político importante ao se confrontar com o quadro de crise que se

estabeleceu entre as formas e sistemas de governos centralizadores, nacionalistas e

autoritários. O ordenamento territorial impõe reformas governamentais diante de uma

realidade de novas repartições de poderes sobre o território, dos desafios lançados às

administrações públicas e das mudanças do papel do governo no mundo de relações

globalizadas.

Palavras-chave: ordenamento territorial, desenvolvimento territorial,

planejamento governamental, Rio de Janeiro.

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ABSTRACT

AMENDOLA, Monica. Uma avaliação do planejamento no ordenamento

territorial: o caso Rio de Janeiro. 2011. 287 sht. Tese (Doutorado) –

Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São

Paulo, São Paulo, 2011.

This thesis evaluates the urban land use in planning of the metropolis of

Rio de Janeiro and it’s region of influence. Evaluating the spatial planning in Rio

de Janeiro implies establish complex and unusual bonds. Wrapped in many

political conflits, the spatial planning in the state combines the impasse between

the society expectations regarding the acess to the urban goods and services

and the anacronism of the legal, administrative and regulatory requirements.

The city of Rio de Janeiro, once federal capital (1834 to 1960), State of

Guanabara (1960 to 1975) and currently capital of the State of Rio de Janeiro

(from 1975 to nowadays), acquired many singularities in spatial planning. The

difficulties of establishing a structure of urban and territorial planning and the

located interventions of high cost resulted in a highly segmented space and

susceptible to social and territorial conflits, liable to affect integrated public

policies across the whole metropolitan area. The structuring of carioca urban

space was featured by a deep conflicts caused by the complex internal

structure of overlapping powers; a set of ineffective and exclusionary urban

legislation when it comes to social justice; strong presence of the federal

government in local policies; inefficient organizational and administrative

structure organs of government planning; detachment of plans and remoteness

of plans and programs of the dynamic reality of social relations and especially

by the discontinuity of urban policies and actions. There has to be considered

that today, the land use is no longer just a task of a single political

representative to speak on the territory. So the proposal of the spatial planning,

in a conflicting way, is becoming an important political issue against the crisis

situation that has developed between the forms and systems of centralized,

nationalist and authoritarian government. The spatial planning imposes

government reforms against a reality of new public offices and new challenges

over the territory, of challenges posed to public administrations and to the

changes of the governmentś role on the world of global relationships.

Key-word: spatial planning, territorial development, government planning, Rio

de Janeiro

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RESUMÉ

AMENDOLA, Monica. Uma avaliação do planejamento no ordenamento

territorial: o caso Rio de Janeiro. 2011.287 f. Tese (Doutorado) – Faculdade

de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São

Paulo, 2011.

Cette thése évalue le planning d’aménagement territorial urbain de la

métropole du Rio de Janeiro et sa région d’influence. L’aménagement du

territoire entraîne à établir des liaisons complexes et inusitées. Entouré des

nombreux conflits politiques, l’aménagement territorial urbain de Rio de Janeiro

conjugue l’impasse entre les expectatives de la societé, en ce qui concerne à

l’accessibilité aux biens et services urbains, et l’anachronisme des instruments

juridiques, administratifs et nomatifs. La ville de Rio de Janeiro, dans le passé,

capitale federale (1834-1960), État de la Guanabara (1960-1975) et

actuallement capitale de l’État de Rio de Janeiro (à partir de 1975), a acquis

des nombreuses spécificités dans l’aménagement de son territoire. Les

difficultés à fixer une structure du planning urbain et regional, aussi que les

intervertions localisées à coût élevé ont déterminé un espace plus segmenté et

susceptibles aux conflits sociaux et territoriaux qui rendent difficiles les

politiques publiques integrées dans toute la région metropolitaine. La

structuration de l’espace urbain de la ville de Rio de Janeiro s’est caracterisée

par des intenses conflits, issus de la complexe structure interne des pouvoirs

superposés; un ensemble de législations urbanistiques d’exclusion, inefficaces

en ce qui concerne à la justice sociale; l’intense présence du gouvernement

fédéral dans les politiques locales; la structure inefficace d’organisation et

d’administration des institutions de planning du gouvernement; les plans et les

programmes éloignés de la realité dynamique des rapports sociaux fixés et,

principalement, par la discontinuité des actions et des politiques urbaines. Il faut

considérer que, aujourd’hui, l’aménagement du territoire n’est pas seulement

une tâche d’un seul représentant politique de intervenir dans le territoire. D’une

manière conflictueuse, la proposition d’ aménagement territorial est devenue un

sujet politique important en face de la situation de crise, établie entre les formes

et les système de gouvernements centralisateurs, nacionalistes et autoritaires.

L’aménagement du territoire impose des réformes gouvernementeles en face

d’une realité de nouvelles répartitions des pouvoirs dans le territoire, des défis

lancés aux administrations publiques et aux changements des rôles du

gouvernement dans le monde des rapports globalisés.

Mots- L’aménagement du territoire, développement territorial, planning

gouvernamental, Rio de Janeiro

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LISTA DE MAPAS

Mapa 1 – Região Metropolitana do Rio de Janeiro - 1974.............................. 134

Mapa 2 – Região Metropolitana do Rio de Janeiro – 2009 .............................134

Mapa 3 – Áreas de Planejamento................................................................... 191

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – O Rio de Janeiro, sua Região Metropolitana e o Estado

do Rio de Janeiro............................................................................. 26

Figura 2 – Fundação da Cidade de São Sebastião do Rio de

Janeiro – primeiro núcleo................................................................. 127

Figura 3 – Plano de um Trecho do Rio de Janeiro e de Niterói....................... 132

Figura 4 – A Delimitação do Grande Rio de Janeiro....................................... 133

Figura 5 – O Plano Agache.............................................................................. 148

Figura 6 – Estado da Guanabara – Regiões Administrativas – 1..................... 157

Figura 7 – Estado da Guanabara – Regiões Administrativas – 2....................160

Figura 8 – O Plano Doxíadis........................................................................... 165

Figura 9 – Áreas de Planejamento – Macrozonas de Ocupação .................. 206

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LISTA DE SIGLAS

ACRJ

Associação Comercial do Rio de Janeiro

ADESG

Associação dos Diplomados da Escola Superior de Guerra

ADEMI

Associação dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário

APA

Área de Proteção Ambiental

APAC

Área de Proteção do Ambiente Cultural

APARU Área de Proteção Ambiental e Recuperação Urbana

APP Áreas de Preservação Permanente

ARECIP

Associação Regional das Empresas de Crédito Imobiliário e Poupança

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD

Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BNH

Banco Nacional de Habitação

BRT

Bus Rapid Transit

CDE

Conselho de Desenvolvimento Econômico

CDURP

Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região Portuária

CEE’s

Comissões Estaduais de Energia

CEDES

Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico e Social

CEHAB-RJ Companhia Estadual de Habitação do Rio de Janeiro

CEPAL

Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

CEF

Caixa Econômica Federal

CIAT

Comitê Interministerial de Ordenamento do Território

CIBPU

Comissão Interestadual da Bacia Paraná-Uruguai

CIRJ

Confederação das Indústrias do Rio de Janeiro

CNG

Conselho Nacional de Geografia

CHISAM

Coordenação de Políticas de Habitação de Interesse Social da Área

Metropolitana do Rio de Janeiro

CNDU

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

CNPU Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Políticas Urbanas

COB

Comitê Olímpico Brasileiro

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COHAB- RJ Cooperativa Metropolitana de Habitação do Rio de Janeiro

COHABs

Companhias Estaduais (ou Municipais) de Habitação

COI

Comitê Olímpico Internacional

CODESCO Companhia de Desenvolvimento das Comunidades

COPEG

Companhia Progresso do Estado da Guanabara

CVSF

Comissão do Vale de São Francisco

DATAR

Delegação para o Ordenamento do Território e da Ação Regional

DEERs

Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem

DER-GB

Departamento de Estradas de Rodagem da Guanabara

DIACT

Delegação Interministerial ao Ordenamento e a Competitividade dos

Territórios

DNER

Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

DNOCS

Departamento Nacional de Obras Contra as Secas

DNOS

Departamento Nacional de Obras e Saneamento

DOT

Diretoria de Ordenamento Territorial

EBTU

Empresa Brasileira de Transportes Urbanos

ELETROBRAS

Centrais Elétricas Brasileiras S.A.

EMATER

Empresa Brasileira de Extensão Rural (uma para cada Estado)

EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo (antigo)

EMBRATUR Instituto Brasileiro de Turismo (atual)

EOM

Empresa Olímpica Municipal

ESG

Escola Superior de Guerra

EPEA

Escritório de Pesquisas Econômicas Aplicadas

EPGE Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas

FAFEG

Federação das Associações de Moradores das Favelas da Guanabara

FAS

Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social

FEDER

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FDES

Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social

FIAT

Fundo de Intervenção para o Ordenamento do Território

FIEGA

Federação das Indústrias do Estado da Guanabara

FIFA

Federação Internacional do Futebol

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FINEP

Financiadora de Estudos e Projetos

FIPLAN Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado

FUNDEC

Fundo de Desenvolvimento Econômico

FUNDREM Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio

De Janeiro

FNDU

Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano

GEIPOT

Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes

GERMET

Grupo de Estudo da Região Metropolitana do Rio de Janeiro

HIS Habitações de Interesse Social

HMP Habitações do Mercado Popular

IAB

Instituto de Arquitetos do Brasil

IAT

Índice de Aproveitamento do Terreno.

IDEG

Instituto de Desenvolvimento do Estado da Guanabara

IBAD

Instituto Brasileiro de Ação Democrática

IBAM

Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBMEC Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais

IPP

Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos

ICM

Imposto sobre Circulação de Mercadorias

ILPES

Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico

e Social

INAE Instituto Nacional de Altos Estudos

IPES

Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais

IPASE

Instituto de Previdência a Assistência dos Servidores do Estado

IPLAN RIO

Instituto de Planejamento do Rio de Janeiro

IPTU

Imposto Predial e Territorial Urbano

ISS

Imposto sobre Serviços

ITBI

Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

LOADT

Lei de Orientação para o Ordenamento e Desenvolvimento do Território

LOADDT

Lei de Orientação para o Ordenamento e Desenvolvimento Durável do

Território

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MINTER

Ministério do Interior

MCT Ministério de Ciência e Tecnologia

NEURB

Núcleo de Estudos Sociais para Habitação e Urbanismo

OEA

Organização dos Estados Americanos

PAC Programa de Ação Concentrada

PAC

Programa de Aceleração do Crescimento

PDT Partido Democrático Trabalhista

PIT-METRO Plano de Integração Metropolitano

PLANHAP

Plano Nacional de Habitação Popular

PND

Plano Nacional de Desenvolvimento

PNOT

Plano Nacional de Ordenamento Territorial

POUSO

Posto de Orientação Urbanística e Social

PRODENOR Programa Especial do Norte Fluminense

PRODESP

Programa de Desenvolvimento Microrregional do Norte do Espírito

Santo

PRODEVALE Programa de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha

PROMORAR Programa de Erradicação da Sub-Habitação

PUB-RIO

Plano Urbanístico Básico da Cidade do Rio de Janeiro

PUC/RJ

Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

REMI

Representação do Ministério do Interior no Rio de Janeiro

RBG

Revista Brasileira de Geografia

SAE

Secretaria de Assuntos Estratégicos

SAGMACS

Sociedade para a Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos

Complexos Sociais

SALTE

(plano) Saúde, Alimentação, Transporte e Energia

SAMI

Serviço de Apoio aos Migrantes

SAREM Secretaria de Articulação com os Estados e Municípios

SEMA

Secretaria Especial do Meio Ambiente

SEPLAN-PR Secretaria de Planejamento da Presidência da República

SERFHA

Serviço Especial de Recuperação de Favelas e de Habitação Insalubre

SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo

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SERSE

Secretaria Especial da Região Sudeste

SIMI

Sistema de Informação sobre Migrações Internas

SMU

Secretaria Municipal de Urbanismo

SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

SPLAN

Subsecretaria de Planejamento

SPVEA

Superintendência do Plano de Valorização da Amazônia

SPVESUD